卷首語

新冠肺炎大疫后的中國社會政策發(fā)展

有智者說，風險總是走在人類進步的前面。其實，人類也是在應對各種風險中不斷進步的。人類不是沒有風險意識和風險防控措施，只是風險太多、太復雜，難以有效應對。2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）爆發(fā)以來，朝野內(nèi)外、學界政界都把應對新冠肺炎危機視為中國公共衛(wèi)生體制、應急反應體制，乃至中國國家治理體系和治理能力面臨的一場“大考”。一時間，圍繞新冠肺炎的預警和防控而展開的關(guān)于疾病防控、衛(wèi)生治理乃至國家治理的討論，成為輿論的熱潮。有人基于疫情初期的預警失效而心懷質(zhì)疑，有人則基于舉國體制的疫情控制能力則大加頌揚。不論褒貶與否，有一個基本的事實是，在這次新冠肺炎疫情帶來公共衛(wèi)生危機和國家治理挑戰(zhàn)的重大風險之前，中國已經(jīng)在國家治理和健康領(lǐng)域?qū)嵤┝司哂星罢靶缘膰�家�?zhàn)略——推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和健康中國建設。新冠肺炎疫情危機的爆發(fā)，既是一面鏡子，可以照出中國國家治理和健康建設中的問題和短板，也是一種催化劑，可以為中國國家治理現(xiàn)代化和健康中國的建設提供強大的動力。

公共衛(wèi)生危機、社會政策與國家治理

在2003年“非典”疫情之后，社會各界就“非典”疫情的發(fā)生進行了深入的討論和反思，認為改革開放以來中國片面追求經(jīng)濟增長、忽視社會民生發(fā)展的發(fā)展模式，是導致類似“非典”這類重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的根本原因�；�于這種認識，國家后來加大了醫(yī)療衛(wèi)生投入，不僅建立了覆蓋市、鄉(xiāng)、村的三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，而且重點建設了國家疾病防控體系，重金打造了全球規(guī)模最大，橫向到邊、縱向到底的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡直報系統(tǒng)。到2009年，國家還進一步啟動新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，加大醫(yī)療衛(wèi)生投入，重點建設了社區(qū)衛(wèi)生服務體系，建立了覆蓋全民的醫(yī)療保障制度。此后，國家更進一步提出了健康中國戰(zhàn)略，致力于推動衛(wèi)生健康工作理念、服務方式從以治病為中心向以人民健康為中心的重大政策范式轉(zhuǎn)移。更重要的是，自“非典”疫情之后，國家也在發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式上作出了重大調(diào)整，改變了片面追求經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而倡導實施經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的科學發(fā)展觀和以人民為中心的發(fā)展理念，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和美好生活的實現(xiàn)。與此同時，黨和政府還大力推進社會管理和社會治理創(chuàng)新，進而提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新戰(zhàn)略。

然而，在黨和政府大力推進健康中國戰(zhàn)略和國家治理現(xiàn)代化之時，我們意外地遭遇了新冠肺炎疫情。這一疫情在讓國家和人民付出了慘痛代價的同時，也對中國的疾病防控體系、衛(wèi)生治理體系乃至國家治理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，被視為一次針對國家治理體系和治理能力的“大考”。

新冠病毒的為禍，雖然有其偶然性，但其大規(guī)模爆發(fā)以及有效防控過程中出現(xiàn)的問題，無疑與國家治理體系和治理能力、公共衛(wèi)生體制、醫(yī)療衛(wèi)生資源、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公民健康狀況與健康意識等因素密切相關(guān)。如何吸取新冠肺炎危機的教訓、提升國家治理能力、推動國家經(jīng)濟社會健康發(fā)展、實現(xiàn)人民對美好生活的向往，這是抗疫結(jié)束后必須認真思考的重大問題。不同的學者可以從疾病防控、醫(yī)療衛(wèi)生、應急管理、社會治理、信息公開、公共管理、社會保障等不同路徑進行反思�？紤]到新冠肺炎疫情是重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，而公共衛(wèi)生（包括醫(yī)療服務）是社會政策的重要內(nèi)容，社會政策又是國家治理的重要工具，因此，我們想從社會政策的視角做一些思考，重點討論新冠肺炎疫情后中國社會政策的發(fā)展方向。

新冠肺炎疫情后的中國社會政策發(fā)展：基于國家治理的思考

從國家治理現(xiàn)代化的視角來看，社會政策在中國國家治理中的作用還沒有得到應有的重視和充分的發(fā)揮。社會政策是現(xiàn)代國家治理體系的重要內(nèi)容，也是國家治理的重要工具�？茖W制定和實施社會政策是現(xiàn)代國家能力的重要體現(xiàn)，也是國家合法性的重要來源。社會政策有著廣泛的內(nèi)涵，既涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障、住房、社會服務等諸多政策領(lǐng)域，也涉及中央、地方、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭和個人等諸多主體。因此，社會政策的規(guī)劃設計和實施評估需要民主和科學的政策過程，需要有擔當?shù)恼�黨和政府、有社會責任的企業(yè)、有參與能力的社會組織、有公民意識的個人。所以，社會政策的發(fā)展將有力地推動社會多元主體互動和協(xié)作，強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，最終有利于推動國家治理的現(xiàn)代化。

進入市場轉(zhuǎn)型時期以來，由于沒有處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會政策的關(guān)系，社會政策在國家治理中的重要作用沒有得到應有的認同和肯定。在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略下，“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關(guān)系被認為是零和游戲，社會政策及其相應的福利制度安排被認為是經(jīng)濟發(fā)展的障礙，沒有予以應有的關(guān)注。雖然進入21世紀后，特別是在“非典”危機后，社會政策得到了更多的關(guān)注，并且在保障和改善民生的邏輯下有了快速的發(fā)展，但社會政策與福利發(fā)展上的認知悖論一直困擾著各級決策者。因此，在新冠肺炎疫情之后，應借助國家治理現(xiàn)代化推進的契機，把社會政策與國家治理現(xiàn)代化有機地結(jié)合起來，通過完善社會政策設計，增加社會支出，調(diào)整中央與地方的福利責任，構(gòu)建全國統(tǒng)一實施的標志性的普惠性社會項目，強化國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，增進社會團結(jié)，促進國家認同，增強國民的自豪感。

具體來說，基于國家治理現(xiàn)代化的需要，在新冠肺炎疫情之后，中國社會政策的發(fā)展應該重點關(guān)注以下三個方面。

第一， 要克服社會政策發(fā)展上的認知悖論。西方福利國家危機之后的經(jīng)驗表明，社會政策不只是財富再分配，也是社會投資，有助于推動經(jīng)濟發(fā)展。具體來說，社會政策可以通過提升個人、家庭、社區(qū)、民間組織和政府部門的能力建設，提升人力資本，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的協(xié)同。為此，需要各級政府在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，不斷解放思想，全面而正確地認識經(jīng)濟政策與社會政策、經(jīng)濟發(fā)展與民生改善之間的關(guān)系。不僅如此，還要從政治合法性的高度認識社會政策的重要性。隨著中國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，通過完善社會政策不斷滿足人民的美好生活，已經(jīng)成為化解社會主要矛盾的必然選擇。走向強起來的中國，需要為人民提供更高水平的生活質(zhì)量。

第二，要實質(zhì)性地增加社會支出。中國社會支出水平長期偏低，而且也沒有形成完善的社會支出概念和統(tǒng)計指標體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家實力的增強，政府必須不斷強化自身的福利支出責任，建立社會支出與國民經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長同步的機制，把更多的公共資源投入到滿足人民美好生活的需要中。作為單一制國家，中央政府和地方政府必須在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，落實好各自財政的投入責任，特別是中央政府要承擔起自己在教育、健康、基本收入保障方面的財政責任，同時應有計劃地出臺由中央政府負責實施的、具有普及主義特征的社會福利項目，在提升社會整體福利水平的同時，增進人民對國家的認同。簡言之，需要把愛國主義建立在民生福祉不斷提高的基礎(chǔ)上，讓社會政策成為愛國主義的載體。

第三，要高度重視福利治理能力建設。福利治理能力是國家治理能力的直接體現(xiàn)。推進國家治理能力現(xiàn)代化必須高度重視福利治理能力建設。隨著社會政策的不斷擴展以及社會支出的不斷增加，福利治理能力必須得到相應提高，非此無法提升福利績效和人民的獲得感。為此，要統(tǒng)一政策制定與政策執(zhí)行；要統(tǒng)一政策過程與預算過程；要加強部門聯(lián)動和業(yè)務協(xié)同，提高相關(guān)職能部門的組織協(xié)調(diào)效率；要充分利用現(xiàn)代信息科技手段，打破部門信息壁壘和利益羈絆，優(yōu)化服務流程，實現(xiàn)部門協(xié)同；要提升職能部門政策執(zhí)行力，強化服務意識和業(yè)務水平；要不斷提高社會政策項目的統(tǒng)籌層次。一個良好的福利治理體系，不能只依賴于行政體系中的政策部門，還需要非政府主體的參與，要協(xié)調(diào)好政府、市場與社會組織三大主體之間的關(guān)系。國家不僅要從工具層面發(fā)揮家庭、社會組織（社區(qū)）、市場組織的福利功能，更要從價值層面承認其福利功能的不可或缺性和合法性。一方面要改善國家發(fā)揮作用的方式，壯大社會組織的福利角色，支持家庭有效發(fā)揮福利功能，鼓勵市場主體履行社會責任；要重視政府購買服務機制的作用，同時要把家庭政策（兒童政策）作為福利制度改革發(fā)展的重要內(nèi)容；要把現(xiàn)代企業(yè)社會責任理念與單位福利制度的社會主義傳統(tǒng)有效地結(jié)合起來，創(chuàng)新市場主體的社會福利角色。另一方面要調(diào)動社會力量，激活社會資本，鼓勵民間資金積極投入社會福利事業(yè)，積極扶持民辦福利事業(yè)，對民辦福利設施與慈善事業(yè)給予政策優(yōu)惠和適當?shù)呢斦�投入，用較少的投入去吸引撬動更大的民間財力。