行政領(lǐng)導學是行政學和領(lǐng)導科學的研究領(lǐng)域，它探討政府部門及非政府公共機構(gòu)的領(lǐng)
導者進行領(lǐng)導活動的規(guī)律、特點和藝術(shù)，以便應(yīng)用這些知識來開發(fā)領(lǐng)導能力，改善領(lǐng)導的有
效性，開發(fā)領(lǐng)導潛能，培養(yǎng)強有力的公共部門領(lǐng)導者。
一、行政的概念
研究“行政領(lǐng)導學”的理論前提，是對“行政”或者“公共行政”的理解，這是一個難以用
一句話表述清楚的概念。因為它作為人類社會一項重要的實踐活動，總是處在歷史的發(fā)展和
變動中。它活動的范圍非常廣泛，活動的形式、手段復(fù)雜多樣，對人們?nèi)粘Ｉ�活的影響也�?br /> 分深遠，因之又勢必與社會中其他的實踐活動產(chǎn)生復(fù)雜的互動關(guān)系。這就決定了要為公共行
政實踐活動范圍找到清楚的界限，并用抽象的文字予以明確的定義，達成共識，是一件很
困難的事情。
亞當·斯密曾提出了政府及公共行政人員應(yīng)
盡的三項職能：(1)保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯。(2)盡可能保護社會上的個人
，使之不受社會上任何其他人的侵犯和壓迫。(3)建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及公共設(shè)施。
參見［英］亞當·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因研究》，252頁，北京，商務(wù)印書
館，1974。
馬克思在《評“普魯士人”的“普魯士國王和社會改革”》一文中，則得出了行政是
國家的組織活動的基本結(jié)論。
自行政學這一學科誕生以來，學者們對行政的概念有諸多表述，代表性的觀點有以下幾種。
威爾遜在《行政學之研究》一書中認為，行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是
行動中的政府
，是政府在執(zhí)行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且?guī)�普遍性事項方面的國�?br /> 活動，而行政是政府在個別、細致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國家活動，是合法的、明細而且系統(tǒng)的
執(zhí)行活動。




古德諾在《政治與行政》一書中認為，在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功
能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。政府的這兩種功能可以分別稱作“政治
”與“行政”。
懷特在《行政學導論》一書中認為，行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機關(guān)所宣布的政策而采取的
一切運作，即對其部屬所采取的指揮、協(xié)調(diào)和控制活動。


古利克在《行政科學論文集》一書中認為，從工作著眼，行政就是POSDCORB，即計劃、組織、人
事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算七種職能。


費富納在《公共行政》一書中說，行政就是一些人為完成政府任務(wù)所作的協(xié)調(diào)努力，是集體努力
與合作的藝術(shù)。


魏勞畢在《行政學原理》一書中認為，行政是政府組織中行政機關(guān)所管轄的事務(wù)。


西蒙等人所著的《行政學原理》認為，行政是為達到共同目的而合作的集體行動。
二、公共行政的定義及內(nèi)涵
在近年來美國對公共行政的研究中，美國著名的公共行政學者斯蒂爾曼在其著作《公共行政
的序言：對主題和方向的一個追尋》一書中，檢視了六本較為重要的公共
行政教科書，發(fā)現(xiàn)這些教科書的作者對當代公共行政的認同仍然缺乏共識，以下便是他所列
舉的這些教科書中關(guān)于公共行政的定義：
(1)公共行政就是生產(chǎn)那些被計劃用來供應(yīng)公民消費者（citizen consumers）需求的財貨和
服務(wù)。
(2)通常當政府在做某件事情時，便是其員工采取實際行動的時候。實際上就是這些員工
收集垃圾、檢驗貨品、征收稅捐、開立罰單以及從事其他數(shù)涉及“政府的工作”之行
動——公共行政之行動。
(3)傳統(tǒng)上，公共行政被認為是政府實現(xiàn)目的的部分，它必須包含所有那些涉及實現(xiàn)民選
官員政策的活動，以及一些與其政策發(fā)展有關(guān)的活動，公共行政便是那些緊跟在最近選舉諾
言和選舉之夜歡呼后面的所有活動。
(4)公共行政是：
1）在公共環(huán)境中一項合作性的團隊努力。
2）包括所有三個部門——行政、立法、司法——以及它們彼此之間的關(guān)系。
3）在公共政策的形成中具有重要作用，因此乃是政治過程的一部分。
4）在某些方面，與私部門行政有顯著不同。
5）在為社群提供服務(wù)時，與許多私人團體和個人有密切的合作關(guān)系。
(5)公共行政乃是運用管理的、政治的和法律的理論及過程來實現(xiàn)立法、行政和司法等政府
部門的指令，以提供整體社會及其一些部分所需的管制與服務(wù)功能。
(6)公共行政乃是理論與實務(wù)的一種廣泛及模糊的組合，它的目的是促進對政府及其與所
治理的社會之間的關(guān)系有一個更佳的理解，同時亦鼓勵公共政策更能回應(yīng)社會的需求。它期
望促進一些符合效能、效率原則以及能夠?qū)崿F(xiàn)公民更深層之人性需求的管理實務(wù)。
從上述學者的定義中，斯蒂爾曼勾勒出公共行政的一般意義，包括下列幾個方面：
第一，政府的行政部門（當然它在許多方面也與立法和司法部門有關(guān)）。
第二，公共政策的形成與執(zhí)行。
第三，它牽涉為了履行政府基本任務(wù)有關(guān)之人類行為及合作性的人群努力等極廣泛的問題
。
第四，在許多方面它是與私部門行政極為不同的領(lǐng)域，但也有與私部門行政重疊之處。
第五，關(guān)注于(公共)財貨與服務(wù)的生產(chǎn)。
第六，關(guān)注于理論與實務(wù)兩者。
應(yīng)該說，斯蒂爾曼對公共行政基本內(nèi)涵的上述概括有一定的代表性，人們對這些基本內(nèi)涵的
理解是相同或相近的。例如臺灣著名行政學者張潤書認為，公共行政與政府或公共團體的
一切活動有關(guān)，不論是從政治的、管理的還是公共政策的觀點來看，都脫離不了政府的范圍，這也正是（公共）行政與企業(yè)管理的最大不同……（公
共）行政的含義歸納如下：（1）與公眾有關(guān)的事務(wù)，須由政府或公共團體來處理。（2）
涉及政府部門的組織與人員。（3）政策的形成、執(zhí)行與評估。（4）運用管理的方法以
完成政府機關(guān)的任務(wù)與使命。（5）以公法為基礎(chǔ)的管理藝術(shù)。參見吳瓊恩：《行政
學》，4～6頁，臺北，三民書局，1996。
以上便是人們對“公共行政”這一概念的理解。當然，公共行政是在實踐中發(fā)展的，人
們對它的認識也隨著實踐的發(fā)展而發(fā)展。國際上是這樣，國內(nèi)隨著改革的深入和開放的擴大
，也是這樣。比如，人們可以明顯地看到，當前國內(nèi)的公共行政有兩點最顯著的變化：一是
公共行政領(lǐng)域的擴大；二是政府自身的改革。這些都對公共行政中的領(lǐng)導提出了新的要
求，或使一些領(lǐng)導者加入公共行政領(lǐng)導行列中來。
三、公共行政的變化
公共行政領(lǐng)域的擴大，是說自從公共行政成為政府處理一般社會問題的主要工具以來
，新的社會問題使政府的工作范圍不斷擴展，實際工作者和學者們都明顯擴大了公共行政的
領(lǐng)域。隨著技術(shù)的迅速傳播、人口的增長和流動變化、服務(wù)行業(yè)的興起、城市和交通
的發(fā)展、環(huán)境保護的加強、社會保障和醫(yī)療保健的普遍化、社會犯罪與治安問題的凸顯、全
球市場一體化的趨勢等，公共行政在社會生活中的作用越來越重要。它滲透到社會生活的
各個方面，從搖籃到墳?zāi)梗�科技含量不斷增加，領(lǐng)域日益擴大。
政府自身的改革與上述變化相關(guān)，這就是公共行政主體的多元化。政府不能包攬一切社會
公共事務(wù)，政府要轉(zhuǎn)向更加民主的管理模式，因此政府改革成為當代的潮流。這種改革盡管
名目、口號繁多，各國國情不盡相同，人們的理解也不盡一致，如“重塑政府”、“小政府、
大社會”、“小機構(gòu)、大服務(wù)”、“企業(yè)家政府”、“網(wǎng)絡(luò)化政府”等，但大都是圍繞著政府轉(zhuǎn)變職能，理
順與市場、社會、企業(yè)及自身內(nèi)部等方方面面的關(guān)系，精簡機構(gòu)、提高效率進行的。經(jīng)過改
革，政府權(quán)力下放、權(quán)力外移，雖然政府依然是公共行政最主要、最權(quán)威的主體，但一
些相應(yīng)的人民團體、事業(yè)單位、社會中介組織也加入到公共行政的主體中來，管理社會公共
事務(wù)，成為公共部門。
從國際上看，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政權(quán)的擴大，政府管理經(jīng)濟與社會各方面
事務(wù)的形式
也發(fā)生了重大變化。如政府直接投資辦企業(yè)，提供公共物品；直接開辦公立學校，使更多的
平民子女接受國民教育；授權(quán)委托其他社會組織形式，分擔部分社會事務(wù)管理責任等。因
而，具有原公共部門一部分內(nèi)在性質(zhì)的組織范圍明顯擴大了。在廣義上，它也包括在所有制
形式上屬于國有的公營企業(yè)、公立學校、公立醫(yī)院以及得到行政授權(quán)的機構(gòu)等。從目前我國
國內(nèi)的情況來看，國有大中型企業(yè)的領(lǐng)導在管理體制和自身要求等方面，與公共行政部門的
領(lǐng)
導有許多相同之處。但前者作為營利性組織，與后者作為非營利性組織又有許多不同的方面
，應(yīng)該屬于工商管理研究的范疇，所以不能作為本書研究的主題。但是這并不妨礙對二者
進行比較研究，以達到相互借鑒的目的。應(yīng)該說，對其中任何一方的深入研究，都會加深對
另一方的認識和理解。
四、公共行政的特質(zhì)


上述定義和公共行政的變化，使我們認識到公共行政有其自身獨特的性質(zhì)。這些都是需要我們
認真研究的問題。公共行政的獨特性質(zhì)也就決定著公共行政領(lǐng)導者的特質(zhì)。我們認為，公共
行政的獨特性質(zhì)是多方面的，主要表現(xiàn)為以下幾點：
1�惫�共行政與政治密不可分
公共行政總體上說是國家的行政，即國家意志的貫徹執(zhí)行，
是整個國家活動的一部分，它不同于私人的、個別人的管理。因此，公共行政的性質(zhì)必然與
整個國家政權(quán)的性質(zhì)相一致。公共行政組織官員的任命、公共政策的設(shè)計和方向等，都有著
政治上的考量；公共管理中首要的管理、實質(zhì)的管理，便是政治管理。所以，公共性絕不
意味著政治的淡化；相反，越具公共性，越說明受到政治控制與影響的程度。
2�惫�共行政深受法律規(guī)章和規(guī)則程序的限制
公共部門及其管理活動行使公共權(quán)力，
其合法性、合理性和應(yīng)承擔的公共責任都是以法律為基礎(chǔ)的。因此，公共行政必須依照憲法
、法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)和規(guī)定，依照必要的程序來履行職責。只有這樣才能維護社會公
正和秩序，規(guī)范公共組織自身及其人員的行為，保護公民的合法權(quán)益。公共行政中的職責、
權(quán)限、政策、程序、服務(wù)對象等，都不能主觀任意改動，公務(wù)人員的自由裁量權(quán)必須限制在
法定的范圍內(nèi)。
3�惫�共行政具有權(quán)威性和強制性
公共行政的主體是政府，政府是社會的權(quán)力中心，充當
著社會公共利益代表的角色，掌握公共權(quán)力和國家機器，因此具有一般社會組織不具有的權(quán)
威性、統(tǒng)一性、強制性、排他性。所以公共行政具有的權(quán)威性和強制性的特質(zhì)，是一種以強
制力為后盾的公共管理活動，這也是公共行政自身的任務(wù)所要求的。政府以外參與公共管理
的其他公共機構(gòu)和組織，也必須得到政府的支持和授權(quán)。而社會中的每一位成員都要服從政
府，不能像與企業(yè)打交道那樣“貨比三家”，因不滿意而隨意變更交易對象。
4�惫�共行政更注重于權(quán)力的制衡，西方稱為“權(quán)威的割裂”（fragmentation of authority）
公共行政部門行使的公權(quán)力與具體工商部門等行使的私權(quán)力（或稱協(xié)議權(quán)力）有著本
質(zhì)的不
同，前者是對全社會行使法律賦予的權(quán)力，后者的作用范圍僅限于本部門，不能到社會上“
發(fā)
號施令”。公權(quán)力在整個社會政治、經(jīng)濟生活領(lǐng)域中遠比私權(quán)力重要，因此二者的權(quán)力結(jié)構(gòu)
截然不同。前者注重對權(quán)力的分割、制約，防止權(quán)力的專制、濫用；后者強調(diào)權(quán)力的集中統(tǒng)
一和高效率，以利于本組織的生存與競爭。所以，公共行政部門雖然很注重層級節(jié)制的權(quán)威
（hierarchical authority），但許多公共組織除了要向其上級行政單位負責外，同時還要
考慮其服務(wù)對象、立法司法機關(guān)和人民團體的要求，強調(diào)權(quán)力體系運行機制中的相互制衡
，這集中體現(xiàn)了公共行政的“公共性”取向。一般來說，社會發(fā)展越是民主，就越注重
權(quán)力的制衡，不允許有絕對的權(quán)力。西方國家則是強調(diào)政治權(quán)威的分立與制衡。
5�惫�共行政受到高度的公共監(jiān)督（public scrutiny）
這主要指公共組織及其活動的公開
透明性（visibility），其所作所為好像是玻璃缸里的金魚一樣，接受社會公眾、輿論及監(jiān)
察機關(guān)的檢察與監(jiān)督。許多國家都設(shè)有“陽光法案”（sunshine laws）、政府采購法、公
職人員財產(chǎn)申報法等。公民對公共組織及其工作人員違法失職行為有權(quán)也有合法途徑進
行申訴、檢舉和控告。
6�惫�共行政受市場競爭的影響較小
政府與市場是兩種不同的體制，前者
建立在政治權(quán)威的基礎(chǔ)上，后者建立在自由交換的基礎(chǔ)上。政府向全社會提供公共物品和服
務(wù)，統(tǒng)稱為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品有兩個顯著特點：非競爭性和非排他性。非競爭性是指一個
使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，也就是供給的共同性。非排他性是
指使用者不能被排斥在對該物品的消費之外，即個人消費排他的效性。這些特點使得對公
共產(chǎn)品的消費實行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這些產(chǎn)品的積極性。加之公
共產(chǎn)品自身又具有規(guī)模性的要求，即只有達到一定的規(guī)模后才能體現(xiàn)應(yīng)有的效益，這就要
求有較強的投資能力，長期地、持續(xù)地、不斷地投入，經(jīng)濟回報率卻很低、很慢，甚至沒有回
報，這
非私人和工商企業(yè)組織可以負擔。這樣一來，公共產(chǎn)品就只能是或主要是由政府提供。由于
政府是唯一的生產(chǎn)者，自然沒有市場競爭的問題。
與公共產(chǎn)品對應(yīng)的私人商品，是具有競爭性和排他性的商品。人們不付費，就不能參觀
私人花園門廊里的雕像，但法阻止那些不付費的人們觀看城市中央廣場上的雕塑。全國性
的公共產(chǎn)品，諸如國防、治安、國家發(fā)展戰(zhàn)略、公共秩序、公共環(huán)境、公共設(shè)施等，使全國
受益；地方性的公共產(chǎn)品，如環(huán)保、鄉(xiāng)村公路等，使較小的地區(qū)受益。
7�惫�共行政的組織目標相對抽象而不易衡量
公共組織的目標是創(chuàng)造和實現(xiàn)公共利益，追
求的是社會公平與正義的至高上性，它要求公職人員盡到公共責任，為人民服務(wù)，為
納稅人服務(wù)，這就涉及一系列道德品質(zhì)和社會效益方面的抽象指標，因而不易衡量。相對
而言，工商企業(yè)組織的目標是市場份額和利潤，以市場的經(jīng)濟效益為取向，比較清楚和具體
，可以用數(shù)學的方法進行統(tǒng)計。