下編 外交轉(zhuǎn)型的主要問(wèn)題
　　外交轉(zhuǎn)型是社會(huì)轉(zhuǎn)型的自然延伸。如前所述，中國(guó)社會(huì)的改革正在艱難前行，目前處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的關(guān)口。外交工作同樣需要用這種視角加以審視。從對(duì)外關(guān)系分析，在中國(guó)海外公民和各種合法利益的保護(hù)方面，在適應(yīng)全球責(zé)任與提供公共產(chǎn)品方面，在尊重國(guó)際法道義權(quán)威和參與國(guó)際仲裁過(guò)程方面，在尊重國(guó)際范圍的人權(quán)思想、生態(tài)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，在講好中國(guó)故事的同時(shí)懂得全球故事的軟實(shí)力方面，中國(guó)外交既有可圈可點(diǎn)的地方，也不乏落后他人、被動(dòng)受制的時(shí)候。從國(guó)內(nèi)方向研判，外交服務(wù)對(duì)象變化所要求的功能提升，外交投入的適時(shí)增長(zhǎng)與新增資源的有效利用，外交與軍方、商務(wù)等涉外部門(mén)間的分工協(xié)調(diào)，社會(huì)各界及公民積極性的調(diào)動(dòng)和智庫(kù)建設(shè)，外交人員知識(shí)更新與外交規(guī)劃?rùn)C(jī)制的中長(zhǎng)期設(shè)計(jì)，新時(shí)期外交理論、思想與哲學(xué)世界觀的創(chuàng)新等，在我看來(lái)，都屬于須認(rèn)真檢討的體制機(jī)制性問(wèn)題，都存在彌補(bǔ)改進(jìn)乃至轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要。
　　一、外交為民的方位
　　尊重人，敬重百姓，做好領(lǐng)事保護(hù)，展示中國(guó)社會(huì)的豐富性，同時(shí)讓公民政治權(quán)利得到落實(shí)，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)外交的**要求，也是外交轉(zhuǎn)型能否推進(jìn)、是否成功的重要尺度。這里主要有如下意思：一是外交人要深刻理解“人”的命題，二是完善“外交為民”的方針，三是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，四是防止少數(shù)利益團(tuán)體占用過(guò)多外交資源。
　　1. “人”的邏輯
　　傳統(tǒng)外交有三個(gè)基本特征：隱秘性（少數(shù)人的內(nèi)幕決策）、國(guó)家中心（由中央政府高層議事和決定）、“高階政治”（議題基本是革命、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平之類(lèi)的大事）。現(xiàn)代外交的潮流是：外交更加公開(kāi)透明，神秘色彩漸漸褪去；國(guó)家（政府）與社會(huì)（公民）分享部分權(quán)力，承擔(dān)不同的對(duì)外交往職責(zé)，看上去“國(guó)家漸漸變小，社會(huì)慢慢變大”；“低階政治”議題在決策日程的位置前移，如氣候變化、貿(mào)易談判、生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題的重要性上升。這些變化的實(shí)質(zhì)，是“人”字被大寫(xiě)，具體的生命、尋常的百姓成為關(guān)注的焦點(diǎn)，束縛人的、壓制性的官僚弊習(xí)被否定，圍繞公民權(quán)益和權(quán)利的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。有自覺(jué)意識(shí)的公民社會(huì)，開(kāi)始規(guī)范國(guó)內(nèi)政治過(guò)程和對(duì)外交往方式。
　　中國(guó)在建國(guó)頭三十年，對(duì)外戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是，讓新生的紅色政權(quán)站穩(wěn)腳跟，使中華人民共和國(guó)得到盡可能多的國(guó)家承認(rèn)。政治獨(dú)立和生存要求，使得**代領(lǐng)導(dǎo)人不得不把目光放在國(guó)家層面，尤其是與亞非拉新獨(dú)立國(guó)家的聯(lián)絡(luò)和同西方國(guó)家的斗爭(zhēng)上。中國(guó)外交總體是為推進(jìn)世界革命、反帝反殖民主義目標(biāo)而斗爭(zhēng)。這一時(shí)期“高階政治”議題和國(guó)家重心占有**優(yōu)勢(shì)，基本上沒(méi)有太多關(guān)注政治之外的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)手段也服從于政治目標(biāo)，普通人更是無(wú)法了解外交決策的過(guò)程。中國(guó)形象更多是一個(gè)政治巨人，像挑戰(zhàn)世界秩序的斗士。
　　在第二個(gè)三十年，即鄧小平開(kāi)創(chuàng)的改革開(kāi)放時(shí)代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放方針取代了舊時(shí)的革命路線(xiàn)，中國(guó)外交為國(guó)內(nèi)發(fā)展及民生改善起了保駕護(hù)航的作用。從積極面看，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的活力大為增強(qiáng)，個(gè)人的主動(dòng)性和社會(huì)自主性開(kāi)始生長(zhǎng)；不足之處在于，公民社會(huì)的組織性依然不夠，公民的政治和外交參與度很低，外交議程被過(guò)多的經(jīng)貿(mào)議題占據(jù)，忽略了個(gè)人政治表達(dá)、公共外交形態(tài)等層面。中國(guó)這一時(shí)期給外部的印象更多是中央政府的“大手筆”，來(lái)自于國(guó)企強(qiáng)大的收購(gòu)實(shí)力，來(lái)自于全球航運(yùn)業(yè)、貿(mào)易進(jìn)程、金融機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)建筑領(lǐng)域的“中國(guó)印記”，卻很少來(lái)自普通百姓或民間社團(tuán)，很少來(lái)自非政府的藝術(shù)家、作家、環(huán)保團(tuán)隊(duì)、青年志愿者等個(gè)人。世界各國(guó)很少知道中國(guó)社會(huì)豐富動(dòng)感的形態(tài)，很少懂得中國(guó)人民的政治自由追求、幸福生活目標(biāo)和社會(huì)參與方式。中國(guó)形象主要是一個(gè)經(jīng)貿(mào)巨人，其他方面乏善可陳。
　　現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)幾十年改革開(kāi)放的中國(guó)，高層在內(nèi)政上提出了重視增長(zhǎng)的質(zhì)量、人本與民生的價(jià)值、社會(huì)管理作用的新目標(biāo)，外交上提出“以人為本、外交為民”的口號(hào)，更加重視海外利益及民生工程。這與世界進(jìn)步的總體潮流是一致的。以適合本國(guó)國(guó)情的方式，推進(jìn)政治和外交的民主化，實(shí)現(xiàn)“人”（公民個(gè)體）的大寫(xiě)，是發(fā)展更高階段的目標(biāo)。中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，既是國(guó)家的、民族的，也是個(gè)體的、每個(gè)具體公民的。這是中國(guó)外交體制機(jī)制變革的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。為了人民，服務(wù)百姓，尊重生命，敬重社會(huì)，保護(hù)公民，發(fā)展個(gè)性――它們不是可有可無(wú)的任務(wù)，而是新時(shí)期外交人需要推進(jìn)的使命。
　　2. 外交為民
　　不可否認(rèn)，這些年來(lái)中國(guó)外交部門(mén)做了大量努力，落實(shí)“以人為本、外交為民”的精神，取得了不少成效。比如，強(qiáng)調(diào)外交工作要接地氣、懂民情、惠民生，打造好“海外民生工程”。領(lǐng)事工作在提升服務(wù)品質(zhì)方面，出臺(tái)了護(hù)照工作服務(wù)和領(lǐng)事認(rèn)證窗口便民的新舉措，領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)還發(fā)布了《申辦因私出國(guó)簽證手冊(cè)》。新推出了“外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”，嘗試推進(jìn)生物識(shí)別簽證項(xiàng)目。在處置大量領(lǐng)保案件的同時(shí)，推動(dòng)預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)的教育，會(huì)同多個(gè)省市和教育部留學(xué)服務(wù)中心等，舉辦面向企業(yè)、高校和民眾的領(lǐng)保宣介活動(dòng)。近期領(lǐng)事部門(mén)在提高護(hù)照“含金量”上做了不少事，與更多國(guó)家簽署了互免簽證協(xié)定或簡(jiǎn)化簽證安排，方便了出國(guó)人群。尤其是，當(dāng)中國(guó)公民海外遇險(xiǎn)時(shí)，中國(guó)外交部門(mén)這些年花費(fèi)了大量心血與人力投入援救，其工作量達(dá)到史無(wú)前例的強(qiáng)度。
　　然而，現(xiàn)實(shí)里的一個(gè)困境是，有限的外交資源與日益增長(zhǎng)、幾乎無(wú)限的領(lǐng)事保護(hù)需求之間的矛盾，不僅讓在外中國(guó)公民難以獲得高質(zhì)量的服務(wù)，也令中國(guó)外交人飽受指責(zé)、苦無(wú)良策。中國(guó)外交官總體規(guī)模約有九千人左右，而每年出境的國(guó)人超過(guò)一個(gè)億，單是新增人次一年就高達(dá)一千萬(wàn)。借用王毅外長(zhǎng)的一個(gè)說(shuō)法，這種局面像是“小馬拉大車(chē)”。后面將用專(zhuān)門(mén)的篇幅證明，資金方面的問(wèn)題也十分嚴(yán)重，制約了對(duì)于海外利益特別是公民安全加以保障的能力。另外，在外交資源有限的前提下，如何用好人財(cái)物，也是一門(mén)學(xué)問(wèn)。
　　讓我舉例說(shuō)明，什么是可能的改進(jìn)線(xiàn)索：
　　**，如何重新配置外交資源，提高用于普通百姓的那部分？現(xiàn)在要求公布“三公”預(yù)算的呼聲越來(lái)越高，外交部相關(guān)財(cái)政情況卻始終像是一個(gè)謎。也許外交部門(mén)有難言之隱，可能用于政治安全目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)出訪(fǎng)的比例不宜公開(kāi)。但我想，從發(fā)展趨勢(shì)看，這方面的透明化是遲早的事情，外交部應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、適當(dāng)跟進(jìn)。
　　第二，如何加強(qiáng)外交經(jīng)費(fèi)和人才培養(yǎng)方面的建章立制，在制度層面適應(yīng)新的需要？現(xiàn)在看，全國(guó)人大和中央政府的立法建規(guī)工作相對(duì)落后，現(xiàn)實(shí)中很多矛盾的解決缺乏法律的依據(jù)。尤其是，應(yīng)該像20世紀(jì)末以來(lái)增加國(guó)防費(fèi)用和教育費(fèi)用那樣，給外交現(xiàn)代化制訂合適的財(cái)政目標(biāo)，保證每年一定比例的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，從而為外交能力特別是領(lǐng)事保護(hù)能力的提升奠定基礎(chǔ)。鑒于后面要專(zhuān)門(mén)討論外交經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，這里不展開(kāi)討論。在外事教育和隊(duì)伍建設(shè)工作上，現(xiàn)在僅有外交學(xué)院一家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)家應(yīng)考慮在有條件的省份（比如沿海地區(qū)），建立若干個(gè)外交外事領(lǐng)域的大專(zhuān)院校，瞄準(zhǔn)領(lǐng)事保護(hù)需求培養(yǎng)輸送更多實(shí)用型人才。自然，這些非外交部能決定，需要政治高層和全國(guó)人大的決定，需要各方面的理解與支持。
　　第三，如何在資源有限的情況下，利用駐在國(guó)的**和民間保安力量（類(lèi)似“黑水公司”），為我國(guó)在外人員（留學(xué)生、打工者、游客等）提供應(yīng)急協(xié)助？國(guó)際上各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多，國(guó)內(nèi)走出去的企業(yè)和地方政府也有一些自我防護(hù)的嘗試。應(yīng)當(dāng)把它們好好總結(jié)、統(tǒng)籌考慮，建立更多我方經(jīng)貿(mào)援助換取對(duì)方安保協(xié)助的安排，在全球各地一些友好國(guó)家和區(qū)域那里通過(guò)試點(diǎn)取得成效并逐步推開(kāi)。這也是領(lǐng)事保護(hù)工作更多利用市場(chǎng)化和國(guó)際社會(huì)參與的一種新思路。它的出發(fā)點(diǎn)是，利用龐大的外匯儲(chǔ)備和財(cái)政資源，以及外交長(zhǎng)期工作奠定的基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)各種潛力與積極性，使之參與維護(hù)新時(shí)期不斷擴(kuò)大的海外利益。過(guò)去十余年間中國(guó)已在世界各地建立了七十多對(duì)國(guó)家間的戰(zhàn)略協(xié)作、戰(zhàn)略對(duì)話(huà)、戰(zhàn)略伙伴之類(lèi)的關(guān)系，這些戰(zhàn)略互助關(guān)系不應(yīng)當(dāng)停留在口頭紙面上，或僅是“高階政治”的內(nèi)涵，而須充實(shí)進(jìn)保護(hù)公民、維護(hù)百姓權(quán)益的主題。
　　第四，如何引導(dǎo)公民個(gè)體更好理解自身法律權(quán)利和在外各種權(quán)益，增強(qiáng)自我防范意識(shí)？要看到，在每年出境的上億人次的中國(guó)公民中，確實(shí)有很多人不了解國(guó)外情況。他們往往想當(dāng)然地用在國(guó)內(nèi)習(xí)慣的思維與做法，處理在境外遇到的各種險(xiǎn)情或個(gè)人麻煩。有的人出國(guó)旅游或經(jīng)商前，從不對(duì)對(duì)象國(guó)做“功課”，不了解外國(guó)的風(fēng)俗人情和法律法規(guī)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及對(duì)自己行為及生命高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。有些人遇到了麻煩（不管是什么事情，無(wú)論是否違反當(dāng)?shù)胤�律），總認(rèn)為使館和駐外機(jī)構(gòu)必須也肯定會(huì)提供幫助；或者通過(guò)賄賂、“打點(diǎn)”、找關(guān)系等不當(dāng)手段，試圖破財(cái)免災(zāi)、化險(xiǎn)為夷。我認(rèn)為，對(duì)這種現(xiàn)象不必大驚小怪，應(yīng)當(dāng)避免用舊時(shí)的思維與做法處置，而要用公民權(quán)利、公民教育等現(xiàn)代公民社會(huì)一般路徑，培養(yǎng)教育中國(guó)人的國(guó)際意識(shí)、個(gè)人權(quán)利法律意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避習(xí)慣。外交部門(mén)特別是駐外代表機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)耐心的幫助讓同胞懂得，什么是正當(dāng)?shù)臋?quán)利，什么是不合情理的要求。
　　第五，學(xué)界和智庫(kù)能否做些事情，比如說(shuō)與有關(guān)方面聯(lián)合研究和發(fā)布海外風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)常性報(bào)告？從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，在國(guó)民的海外保護(hù)方面，政府是有限作為、起導(dǎo)向作用；社會(huì)各界則大有可為，尤其是以深度分析和創(chuàng)新思維為專(zhuān)長(zhǎng)的學(xué)術(shù)界理論界能起獨(dú)特作用，比如風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與預(yù)警。可借鑒過(guò)去幾年北京大學(xué)等在評(píng)估地方政府創(chuàng)新和企業(yè)社會(huì)責(zé)任上的一些做法，利用研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)專(zhuān)業(yè)人員開(kāi)展這項(xiàng)工作。具體建議是：（1）外交部政策司等部門(mén)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，用于在高校和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展海外風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事業(yè)；（2）挑選有條件、有基礎(chǔ)的合作伙伴，如著名高校的國(guó)際關(guān)系學(xué)院或研究所，交流合作意向并確定具體責(zé)任目標(biāo)；（3）試行年度報(bào)告（藍(lán)皮書(shū)形式），面向社會(huì)和企業(yè)公開(kāi)出版發(fā)行，成熟后再推半年版和季度版；（4）召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)，分析這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的成績(jī)與不足，借助媒體向更廣范圍的社會(huì)公眾傳播知識(shí)，幫助提高中國(guó)公民的國(guó)際化水平。新時(shí)期的“外交為民”方針，要落到實(shí)在的思路和舉措上，是外交部門(mén)和政治決策層需要嚴(yán)肅對(duì)待并細(xì)致處理的艱巨任務(wù)。

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