本書是公共預(yù)算研究領(lǐng)域最重要的經(jīng)典名著之一,作者威爾達(dá)夫斯基是公共預(yù)算研究領(lǐng)域最負(fù)盛名的學(xué)者,曾擔(dān)任美國(guó)政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng),一生共撰寫了30多部著作和200多篇學(xué)術(shù)論文,美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)因其在公共預(yù)算研究領(lǐng)域的杰出成就,專門設(shè)立了威爾達(dá)夫斯基獎(jiǎng)。本書系統(tǒng)梳理了現(xiàn)代預(yù)算理論和實(shí)踐的發(fā)展變遷,對(duì)預(yù)算領(lǐng)域的重大問題逐一做了深入探討,并用大量的實(shí)例和精辟論述回答了預(yù)算的基本問題:決定應(yīng)將X美元分配給活動(dòng)A而非活動(dòng)B的基礎(chǔ)是什么?對(duì)預(yù)算研究領(lǐng)域而言,本書意味著研究范式的重大變遷,觀察預(yù)算的視角從方法、程序、制度的管理操作層面被提升到政治的高度,預(yù)算的本質(zhì)得到全面透徹的詮釋,對(duì)政治研究領(lǐng)域而言,本書發(fā)現(xiàn)了一條進(jìn)入政治的捷徑,談?wù)擃A(yù)算就是談?wù)撜,在預(yù)算過程這個(gè)圍繞公共資源博弈的主戰(zhàn)場(chǎng),政治過程和政治利益得以充分展示。
阿倫·威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky,1930—1993),美國(guó)政治學(xué)、公共行政與政策科學(xué)領(lǐng)域的大師級(jí)學(xué)者,漸進(jìn)預(yù)算理論的代表性人物,加州大學(xué)伯克利分校公共政策學(xué)院創(chuàng)院院長(zhǎng)、政治學(xué)教授,曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)主席。威爾達(dá)夫斯基一生著述頗豐,在預(yù)算、政策分析、公共行政與政治文化等領(lǐng)域出版著作數(shù)十部,1964年首次出版的《預(yù)算過程中的政治》(后來的新版本書名改為《預(yù)算過程中的新政治》)是其代表作,被美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)評(píng)為50年來公共行政領(lǐng)域最具影響力的著作之一。威爾達(dá)夫斯基是查爾斯E霠德布洛姆的得意門生,其漸進(jìn)預(yù)算理論深受林德布洛姆漸進(jìn)主義理論的影響。
娜奧米·凱頓(Naomi Caiden),美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校政治學(xué)系榮譽(yù)退休教授,曾任該系系主任;主要研究領(lǐng)域?yàn)楣残姓⒐舱、公共預(yù)算等。1993年因其在預(yù)算和財(cái)政管理領(lǐng)域的杰出貢獻(xiàn)獲得阿倫威爾達(dá)夫斯基獎(jiǎng)。凱頓是阿倫威爾達(dá)夫斯基的學(xué)生,在導(dǎo)師去世后,她主持完成了其導(dǎo)師代表作《預(yù)算過程中的新政治》多個(gè)版本的修訂工作。
序言
第五版前言
第一版前言
作者生平
第1章 預(yù)算———沖突的承諾
1.1 預(yù)算是一些相互沖突的承諾
1.2 稅收優(yōu)惠
1.3 撥款:國(guó)會(huì)的權(quán)力和國(guó)會(huì)的權(quán)限
1.4 總統(tǒng)既是國(guó)會(huì)的對(duì)手,也是國(guó)會(huì)的伙伴
1.5 沖突的承諾:預(yù)算控制的多重含義
第2章 競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力的預(yù)算:歷史觀點(diǎn)
2.1 殖民地初期
2.2 轉(zhuǎn)折點(diǎn):第一次世界大戰(zhàn)期間的內(nèi)戰(zhàn)
2.3 行政預(yù)算運(yùn)動(dòng)
2.4 混亂和連續(xù):蕭條和戰(zhàn)爭(zhēng)
第3章 美元之舞:古典預(yù)算
3.1 計(jì)算
3.2 漸進(jìn)預(yù)算
3.3 職責(zé)及前景
3.4 策略
第4章 一致的崩潰
4.1 權(quán)利性支出的增長(zhǎng)
4.2 經(jīng)濟(jì)行動(dòng)主義
4.3 聯(lián)邦信貸
4.4 優(yōu)先權(quán)項(xiàng)目
4.5 扣押
4.6 預(yù)算法案:更多制衡,而非更多控制
4.7 1975—1979年的預(yù)算過程:控住總量
4.8 古典預(yù)算垂而不死
第5章 分歧的政治
5.1 為什么預(yù)算決策變得如此困難
5.2 20世紀(jì)80年代的國(guó)會(huì)預(yù)算法案
5.3 一個(gè)長(zhǎng)期預(yù)算時(shí)代的管理與預(yù)算局
5.4 國(guó)會(huì)中的爭(zhēng)論
第6章 平衡預(yù)算的政治
6.1 格拉姆—拉曼德—霍林斯法案
6.2 1990年的《預(yù)算執(zhí)行法案》
6.3 1993年的克林頓預(yù)算
6.4 1995年的政治劇變
6.5 1997年的《預(yù)算平衡法案》
第7章 權(quán)利性支出
7.1 “應(yīng)當(dāng)”與“實(shí)際”的權(quán)利性支出
7.2 權(quán)利性支出和預(yù)算編制
7.3 權(quán)利性支出如何產(chǎn)生
7.4 權(quán)利性支出為何增長(zhǎng)
7.5 如何控制權(quán)利性支出?
7.6 權(quán)利性支出與其他
第8章 國(guó)防預(yù)算
8.1 國(guó)防規(guī)模
8.2 國(guó)防戰(zhàn)略和國(guó)防資金
8.3 國(guó)會(huì)預(yù)算過程
第9章 改 革
9.1 預(yù)算行為的準(zhǔn)則
9.2 預(yù)算模式
9.3 沒有沖突的改革
9.4 預(yù)算改革中的政治
9.5 管理改革
9.6 資本預(yù)算
9.7 限 制
9.8 分項(xiàng)否決權(quán)
第10章 從盈余到赤字
10.1 消失中的赤字
10.2 預(yù)算盈余中的政治
10.3 盈余的終結(jié)
10.4 預(yù)算過程的特點(diǎn)
術(shù)語表
縮略詞匯表
參考文獻(xiàn)
Credits
索 引
國(guó)內(nèi)最著名的政治科學(xué)家之一V.O.基(V.O.Key)準(zhǔn)確地表述了常常困擾那些預(yù)算研究者(以及那些試圖制定預(yù)算者)的問題。1940年,他問:“決定應(yīng)將 x元分配給活動(dòng)A而非活動(dòng)B的理由是什么?” 預(yù)算始終關(guān)系到稀缺資源的最優(yōu)使用。對(duì)政府而言,這意味著從稅收中擠出多少。自古以來,最令納稅人憤怒的感受就是政府正在揮霍他們的錢,或者是對(duì)政府用錢時(shí)自說自話的擔(dān)心;膯栴}使公共預(yù)算持續(xù)不斷的斗爭(zhēng)具體化。阿倫威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過程的政治》(The Politics of the Budgetary Process)中對(duì)這個(gè)問題的回答永遠(yuǎn)改變了政治科學(xué)家們看待這個(gè)難題的方式。
基的問題與經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)———如何從公共資金中得到最大回報(bào),也與政治學(xué)有關(guān)———如何制定這些決策。直到20世紀(jì)60年代,學(xué)者和實(shí)踐者傾向于提供兩類答案。有的答案基于經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的傳統(tǒng)觀點(diǎn),認(rèn)為公共資金應(yīng)當(dāng)用于能產(chǎn)出最多公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。這是一個(gè)基于效率的“收益最大化”觀點(diǎn)。他們專注于分析工具,權(quán)衡競(jìng)爭(zhēng)性的備選方案并從中選擇一個(gè)“最好的”,即最有效的。其他的答案建立在政治科學(xué)家的觀點(diǎn)之上,他們更關(guān)注那些決策者所負(fù)責(zé)的決策。他們關(guān)注政治機(jī)構(gòu)和過程,尤其致力于確保當(dāng)選官員(例如總統(tǒng))能夠利用預(yù)算控制政府的運(yùn)作方式。
隨著《預(yù)算過程中的新政治》于1964年出版,阿倫威爾達(dá)夫斯基采取了一種與眾不同的方法。他把兩種傳統(tǒng)方法都扔在一邊,取而代之,他創(chuàng)造了一個(gè)簡(jiǎn)單但有力的觀點(diǎn):所有預(yù)算都涉及政治,大多數(shù)政治涉及預(yù)算,因此,預(yù)算應(yīng)當(dāng)被理解為一場(chǎng)政治博弈的一部分。他對(duì)基提出的基本、永恒問題的明確觀點(diǎn)非常具有革命性。正如威爾達(dá)夫斯基在第2章中所言,預(yù)算是“追求權(quán)力的斗爭(zhēng)”。因此,預(yù)算決策實(shí)際上是關(guān)于權(quán)力的決策,掌握它的人決定了誰受益,以及誰不受益。正如他給第3章起的名字,當(dāng)選官員通過一場(chǎng)微妙的“美元之舞”制定他們的決策。在針對(duì)基的問題的回答中,威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為,政府通過回顧項(xiàng)目現(xiàn)在已得到多少資金,并且通過給予它們一個(gè)“公平份額”的增量來決定應(yīng)當(dāng)給每個(gè)政府項(xiàng)目多少錢!肮椒蓊~”的多少要視項(xiàng)目支持者在政治博弈中的表現(xiàn)而定。
這是威爾達(dá)夫斯基預(yù)算漸進(jìn)理論的核心部分。他得出結(jié)論認(rèn)為,通過對(duì)基數(shù)實(shí)施小的調(diào)整,政策體系的復(fù)雜性將更易于管理。這種調(diào)整還將阻止系統(tǒng)在不同方向之間的大幅度搖擺,并給政策制定者一個(gè)機(jī)會(huì),即在預(yù)算上的小問題變大之前改正它們。它還提供了一個(gè)為預(yù)算決策建立政治支持的途徑。威爾達(dá)夫斯基聲稱這不僅描述了預(yù)算實(shí)際發(fā)生的方式,還描述了它應(yīng)當(dāng)發(fā)生的方式。他認(rèn)為預(yù)算者對(duì)綜合性、分析性結(jié)論沒完沒了的追求是愚蠢的。系統(tǒng)太復(fù)雜、分析性問題太多,并且隱含的政治判斷太重要,以至于法將預(yù)算留給分析者。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為,預(yù)算在根本上是,也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)政治過程。
威爾達(dá)夫斯基的貢獻(xiàn)
威爾達(dá)夫斯基的書是美國(guó)政治科學(xué)與公共行政領(lǐng)域更大革命的一部分。在20世紀(jì)的前2/3時(shí)間里,大多數(shù)有關(guān)預(yù)算的著述都專注于對(duì)改進(jìn)效率的努力。胡佛委員會(huì)受杜魯門總統(tǒng)和艾森豪威爾總統(tǒng)委派,探索如何重塑美國(guó)政府、關(guān)注重構(gòu)聯(lián)邦預(yù)算局以改進(jìn)效率等問題。如同大多數(shù)政治科學(xué)方法對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的研究一樣,對(duì)公共預(yù)算的研究?jī)A向于針對(duì)機(jī)構(gòu)與過程:事情如何運(yùn)作、如何才能使事情運(yùn)作得更好,以及公眾如何才能使他們的官員負(fù)責(zé)。
1960年,理查德蘒伊施塔特(Richard Neustadt)的《總統(tǒng)權(quán)力:領(lǐng)導(dǎo)的政治》(Presidential Power:The Politics of Leadership)從根本上改變了那種方法。諾伊施塔特提出了標(biāo)新立異的觀點(diǎn):總統(tǒng)的權(quán)力就是勸說的權(quán)力?偨y(tǒng)做事更多依靠的是他們引導(dǎo)政治支持的能力,而非他們?cè)谵k公室擁有的權(quán)力。在20世紀(jì)50年代,一些政治科學(xué)家就已經(jīng)通過對(duì)單個(gè)投票人以及他們?nèi)绾涡纬伤麄兊闹鲝埖难芯縿?dòng)搖了這個(gè)領(lǐng)域。諾伊施塔特的觀點(diǎn)通過將其運(yùn)用于人們?cè)谡螜C(jī)構(gòu)內(nèi)如何行為,對(duì)該方法作出了貢獻(xiàn)。盡管現(xiàn)在看上去有些不言自明,但在一個(gè)由對(duì)政府結(jié)構(gòu)和過程的研究主導(dǎo)的領(lǐng)域,諾伊施塔特的論斷疑是革命性的。
威爾達(dá)夫斯基在預(yù)算領(lǐng)域做了同樣的事。在諾伊施塔特出版他的書時(shí),威爾達(dá)夫斯基是耶魯大學(xué)政治科學(xué)系的一名研究生,學(xué)者們?cè)谀抢镞\(yùn)用諾伊施塔特風(fēng)格的 方法改造對(duì)美國(guó)政府的研究方式。查爾斯E霠德布羅姆已經(jīng)發(fā)表了一篇名為《“應(yīng)付過去”的科學(xué)》(The Science of“Muddling Through”)的論文,建立了威爾 達(dá)夫斯基后來有關(guān)漸進(jìn)主義觀點(diǎn)的基礎(chǔ)。威爾達(dá)夫斯基與羅伯特達(dá)爾有來往,后者正在從事其開創(chuàng)性的研究:《誰統(tǒng)治?》(Who Governs?)一書引入了多元主義的概念———利益集團(tuán)之間的討價(jià)還價(jià)如何形成最好的政策。《預(yù)算過程的政治》通過將這兩個(gè)主題結(jié)合在一起(政治利益之間的斗爭(zhēng)形成漸進(jìn)決策),形成了他著作的核心觀點(diǎn)。
威爾達(dá)夫斯基著作的革命性體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先,它是對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家及其在政策分析上建構(gòu)一個(gè)新方法的努力的直接挑戰(zhàn)。在威爾達(dá)夫斯基撰寫《預(yù)算過程的政治》時(shí),約翰F肯尼迪總統(tǒng)的國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特麥克納馬拉(Robert McNama-ra)正試圖將對(duì)效率的系統(tǒng)分析帶入五角大樓。作為福特汽車公司的總裁,麥克納馬拉曾經(jīng)用界定明確的分析工具管理公司,并堅(jiān)信使用同樣嚴(yán)格、以效率為基礎(chǔ)的管理能夠改善聯(lián)邦政府預(yù)算。威爾達(dá)夫斯基對(duì)此表示反對(duì),因?yàn)檎维F(xiàn)實(shí)決定了運(yùn)用這樣一個(gè)策略太復(fù)雜。他在第3章中認(rèn)為,所有的事情都相互關(guān)聯(lián),因而法將各部分分開來進(jìn)行分析。即使在局部運(yùn)用上獲得成功,他們也將發(fā)現(xiàn)問題對(duì)于分析而言太復(fù)雜。麥克納馬拉和他的分析“優(yōu)等生們”正在試圖做進(jìn)一步的研究。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為,漸進(jìn)主義是個(gè)更好的想法:僅對(duì)現(xiàn)行政策做小步調(diào)整的決策,評(píng)價(jià)結(jié)果,接著再重復(fù)這一過程。這是一個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策研究而言更大的挑戰(zhàn)。
其次,威爾達(dá)夫斯基的著作對(duì)于政治科學(xué)與公共行政領(lǐng)域的傳統(tǒng)主義者而言是一個(gè)直接的挑戰(zhàn)。學(xué)者們專注于基本的積木式機(jī)構(gòu),特別是總統(tǒng)、國(guó)會(huì)以及官僚體系,并且看上去似乎理解其如何運(yùn)作。他們專注于博弈的基本過程和規(guī)則,似乎知道哪些規(guī)則將最有效地強(qiáng)化預(yù)算決策。威爾達(dá)夫斯基不耐煩地將機(jī)構(gòu)與過程推在一邊,不是因?yàn)樗鼈儾恢匾且驗(yàn)樗鼈儾蝗绨l(fā)生在政府內(nèi)部非正式的博弈重要,先前的工作很少關(guān)注這些博弈。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為這類非正式交易比博弈的正式規(guī)則更重要,因?yàn)樗鼈冊(cè)谧罱K形成政策時(shí)扮演著一個(gè)更為重要的角色。對(duì)政治科學(xué)而言,這是個(gè)強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。
最后,威爾達(dá)夫斯基有助于為面向“公共政策”的啟蒙運(yùn)動(dòng)指明方向。直到20世紀(jì)60年代,大多數(shù)研究美國(guó)政治的政治科學(xué)家都專注于獨(dú)立機(jī)構(gòu)(總統(tǒng)制、國(guó)會(huì)、法院以及行政組織)。但是,隨著20世紀(jì)50年代對(duì)投票人行為研究的興起,人們?cè)谡螜C(jī)構(gòu)如何共同運(yùn)作上產(chǎn)生了新興趣。這一啟蒙的“公共政策”運(yùn)動(dòng)專注 于機(jī)構(gòu)間關(guān)系及其產(chǎn)生的結(jié)果。在威爾達(dá)夫斯基撰寫《預(yù)算過程的政治》時(shí),它剛開始形成,因而,他的書有助于該領(lǐng)域的工作。
本書通過兩種不同的途徑完成。首先,它建立了一個(gè)有關(guān)決策制定者實(shí)際行為的理論。它豐富的描述和有力的論點(diǎn)深深植根于漸進(jìn)主義并提供了一條理解不規(guī)則的政治過程的途徑。其次,它建構(gòu)了一個(gè)政策制定者應(yīng)當(dāng)如何行為的理論。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為,政策制定者不應(yīng)當(dāng)試圖做法做到的事。他總結(jié)說,如果通過允許競(jìng)爭(zhēng)各方在激烈的競(jìng)技場(chǎng)上斗爭(zhēng)、公平分配預(yù)算基數(shù)的增量,我們將得到最好的結(jié)果。它可能看上去不完美,但卻避免了大的、劇烈的轉(zhuǎn)變所導(dǎo)致的嚴(yán)重失誤。它還 提供了一個(gè)將不同政治觀點(diǎn)帶入有助于預(yù)算決策形成過程的途徑。長(zhǎng)期來看,這一未設(shè)定規(guī)則的過程實(shí)際上有一套明確的、被廣泛接受的規(guī)則(見第3章),并且這些規(guī)則將產(chǎn)生比訴諸效率更好的結(jié)果。
這本書很快就成為經(jīng)典,部分是因?yàn)樗鷦?dòng)的風(fēng)格!额A(yù)算過程的政治》是一本有趣且引人入勝的讀物,并且相當(dāng)坦率,這令許多讀者感到吃驚,他們本以為預(yù)算枯燥乏味。它能成為經(jīng)典部分還因?yàn)樽髡呷绱耸炀毜貙⑷?xiàng)改革組合在一起:一個(gè)復(fù)雜的理論,反駁了經(jīng)濟(jì)學(xué)家們傳統(tǒng)的分析方法;一個(gè)非正式的交易理論,挑戰(zhàn)了政治科學(xué)家們對(duì)正式規(guī)則的傳統(tǒng)檢驗(yàn);一個(gè)公共政策的理論,它對(duì)過程結(jié)果的關(guān)注與先前對(duì)其投入的關(guān)注相反。這真是一本具有重要意義的書,還沒有人以同樣的方式看待過預(yù)算政治。