隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn),我國(guó)社會(huì)利益關(guān)系面臨新的深刻調(diào)整,這既為中國(guó)行政法制發(fā)展提供了新的機(jī)遇,又為中國(guó)行政法學(xué)研究提出了新的課題。本書是作者近七八年來對(duì)中國(guó)行政法深入觀察和思考的最新成果匯編,內(nèi)容包括行政法基礎(chǔ)理論研究、變遼時(shí)代的中國(guó)行政法和政府管制與行政法三篇。行政法基礎(chǔ)理論篇收錄的文章主要探討了憲政背景下賦稅、征收和公共利益等重大行政法前沿問題,以及行政法基本原則和中國(guó)行政法制史的專題回顧。變遷時(shí)代的中國(guó)行政法篇收錄的主要是行政行為和行政救濟(jì)基本理論和制度規(guī)范方面的文章,反映了作者對(duì)中國(guó)行政法制近十年變化趨勢(shì)的最新認(rèn)識(shí)。政府管制與行政法篇以政府管制理論為研究背景,深入分析了稅收、新聞、教育和就業(yè)等政府管制領(lǐng)域行政法面臨的新課題。
本書是作者近七八年來對(duì)中國(guó)行政法深入觀察和思考的最新成果匯編,內(nèi)容包括行政法基礎(chǔ)理論研究、變遼時(shí)代的中國(guó)行政法和政府管制與行政法三篇。行政法基礎(chǔ)理論篇收錄的文章主要探討了憲政背景下賦稅、征收和公共利益等重大行政法前沿問題,以及行政法基本原則和中國(guó)行政法制史的專題回顧;變遷時(shí)代的中國(guó)行政法篇收錄的主要是行政行為和行政救濟(jì)基本理論和制度規(guī)范方面的文章,反映了作者對(duì)中國(guó)行政法制近十年變化趨勢(shì)的最新認(rèn)識(shí);政府管制與行政法篇以政府管制理論為研究背景,深入分析了稅收、新聞、教育和就業(yè)等政府管制領(lǐng)域行政法面臨的新課題。
本書適合從事相關(guān)研究工作的人員參考閱讀。
劉莘,女,生于1956年;1983年畢業(yè)于北京大學(xué),獲法學(xué)學(xué)士學(xué)位;1986年畢業(yè)于中國(guó)政法大學(xué),獲法學(xué)碩士學(xué)位,F(xiàn)為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),《行政法學(xué)研究》副主編。曾出版《行政法熱點(diǎn)問題》、《行政立法研究》
第一篇 行政法基礎(chǔ)理論研究
“期成憲草”簡(jiǎn)評(píng)
論賦稅與憲政的關(guān)系
紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行政的探討
憲法征收補(bǔ)償條款的解讀
財(cái)產(chǎn)征收中的“公共利益”判斷
私法中的“自治”與公法中的“自治”——共通性及其相互關(guān)聯(lián)
行政法上之誠(chéng)信原則芻議
誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法上的運(yùn)用
輔助性原則與中國(guó)行政體制改革
行政法與相關(guān)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)
試析軟法與非強(qiáng)制性行政行為
現(xiàn)代行政法與和諧社會(huì)
第二篇 變遷時(shí)代的中國(guó)行政法
一般處分之探究
抽象行政行為的區(qū)分與司法審查
外部性與輔助性原則——經(jīng)濟(jì)學(xué)給行政法學(xué)認(rèn)識(shí)行政許可的兩個(gè)視角
行政許可法擴(kuò)充了依法行政的內(nèi)涵
行政刑罰——行政法與刑法的銜接
行政強(qiáng)制執(zhí)行體制探析
試論行政合同的存在意義
民主、善治與公眾參與——湖南行政程序法在中國(guó)的意義
政府信息公開研究
行政復(fù)議制度近期可能的改革
析行政判例
行政審判實(shí)踐迫切需要“法官造法”——構(gòu)建我國(guó)行政判例制度的思考
功能視角下的行政訴訟類型法定化
普通債權(quán)人行政訴訟原告資格的特定情形——對(duì)“法律上利害關(guān)系”的理解
行政訴訟被告資格若干問題探討
我國(guó)反傾銷司法審查標(biāo)準(zhǔn)芻議
第三篇 政府管制與行政法
稅收法定與立法保留
美國(guó)新聞自由管制的兩種標(biāo)準(zhǔn)及借鑒
去除就業(yè)歧視的制度柵欄
非政府組織職權(quán)來源初探
論行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解——制度潛能與現(xiàn)狀分析
后記
第一篇 行政法基礎(chǔ)理論研究
“期成憲草”簡(jiǎn)評(píng)
自康梁維新以來,中國(guó)的憲政運(yùn)動(dòng)和制憲活動(dòng)已歷百年。其間屢遭挫折,有時(shí)反反復(fù)復(fù),有時(shí)停滯不前,有時(shí)發(fā)展緩慢。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),實(shí)有待研究總結(jié)。
總的來看,在國(guó)家遭受內(nèi)憂外患之時(shí),專制的政府會(huì)做出一定的讓步,放松對(duì)社會(huì)的控制,使得憲政運(yùn)動(dòng)和制憲活動(dòng)相對(duì)活躍起來。這樣的階段主要有兩個(gè):其一是清朝末期的立憲運(yùn)動(dòng);其二是抗戰(zhàn)時(shí)期的憲政運(yùn)動(dòng)。后者的重要成果就是當(dāng)時(shí)的政治學(xué)者和法律學(xué)家制定的一部體現(xiàn)憲政主義精神的憲法草案——“期成憲草”。
一、憲政期成會(huì)的成立和“期成憲草”的形成
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面爆發(fā)為民主力量的集結(jié)和壯大提供了歷史性的機(jī)遇,憲政運(yùn)動(dòng)也隨之高漲,社會(huì)各階層要求結(jié)束一黨專制、改革政治、實(shí)施憲政的呼聲非常高。
1938年7月6日,國(guó)民政府為了“團(tuán)結(jié)全國(guó)力量,集中全國(guó)之思慮與識(shí)見,以利國(guó)策之決定與推行”,特設(shè)立國(guó)民參政會(huì),作為抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家最高咨詢機(jī)構(gòu)。1939年9月9日,國(guó)民參政會(huì)在重慶召開一屆四次會(huì)議。本次會(huì)議以“推動(dòng)憲政實(shí)行,鞏固黨派團(tuán)結(jié)”為主要議題。會(huì)上,國(guó)民黨參政院孔庚等59人提出《請(qǐng)政府遵照中國(guó)國(guó)民黨第五次全國(guó)代表大會(huì)決議案定期召集國(guó)民大會(huì)制定憲法開始憲政案》;共產(chǎn)黨參政員董必武、陳紹禹(王明)等26人向大會(huì)提出了《請(qǐng)政府明令保障各抗日黨派合法地位案》;青年黨、國(guó)社黨和第三黨領(lǐng)導(dǎo)人左舜生、張君勱、章伯鈞等提出《請(qǐng)結(jié)束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》、《改革政治以應(yīng)付非常局面案》、《建議集中人才辦法案》等提案。
其中《請(qǐng)結(jié)束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》提出實(shí)施憲政的三項(xiàng)具體辦法:(1)由政府授權(quán)國(guó)民參政會(huì)本屆大會(huì),推選若干人,組織憲法起草委員會(huì),制定憲法;(2)在國(guó)民大會(huì)未召集以前,行政院暫對(duì)國(guó)民參政會(huì)負(fù)責(zé),省、市、縣政府分別暫對(duì)各級(jí)臨時(shí)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);(3)于最短期內(nèi),頒布憲法,結(jié)束黨治,全國(guó)各黨派一律公開活動(dòng),平流并進(jìn),永杜糾紛,共維國(guó)命!陡母镎我詰(yīng)付非常局面案》則認(rèn)為:“國(guó)家者,全國(guó)國(guó)民之國(guó)家,而非一黨一派之國(guó)家,政府者,全國(guó)國(guó)民之政府,而非一黨一派之政府!痹撎岚笇(duì)國(guó)民黨政府對(duì)于人才“以黨派而劃分畛域,因畛域而加歧視”的做法提出了批評(píng)。《建議集中人才辦法案》則建議政府:用人但問其才不才,不問其黨不黨。切戒以黨之不同而加歧視和防范,并戒以是否親故為進(jìn)退人之標(biāo)準(zhǔn)?梢姡鲜鰩讉(gè)提案一致要求政府結(jié)束黨治、實(shí)施憲政。
1938年9月15日,大會(huì)達(dá)成了《請(qǐng)政府明令召集國(guó)民大會(huì)制定憲法實(shí)行憲政案》,隨即決議予以通過并提交政府。國(guó)民參政會(huì)議長(zhǎng)蔣中正根據(jù)這一議案,指定了以黃炎培、張君勱和周覽為召集人,由各黨派代表和無黨派參政員組成的國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì),其任務(wù)是協(xié)助政府修改憲草,促成憲政。憲政期成會(huì)成員為19人,后增加到25人。包括黃炎培、張瀾、張君勱、左舜生、李璜、羅隆基、史良、褚輔成、錢端升、周炳琳、羅文干、陶孟和、傅斯年、章士釗、章伯鈞等眾多的專家和名流;后來因《自由中國(guó)》雜志而名聲大振的雷震則任憲政期成會(huì)的助理。
1939年11月,西南聯(lián)合大學(xué)羅隆基、周炳琳、陶孟和、羅文干、錢端升等教授,傅斯年、張君勱等期成會(huì)會(huì)員以及張奚若、楊振聲、任鴻雋等學(xué)者受憲政期成會(huì)委托,研究憲草。這批富有聲望和資歷的學(xué)者對(duì)憲政問題頗有研究。他們定時(shí)集會(huì)研究,并推羅隆基為主稿人。稿成之后,討論數(shù)月,幾經(jīng)修正,最終形成了一個(gè)憲法草案。這個(gè)憲草文稿后來向憲政期成會(huì)正式提出,名為《中華民國(guó)憲法草案(五五憲草)修正案》,共7章120條。因這個(gè)草案是在昆明研討而形成的,故又稱為“昆明憲草”。
1940年3月30日,憲政期成會(huì)經(jīng)過10天的努力,以“昆明憲草”為基礎(chǔ),參考救國(guó)會(huì)沈鈞儒等提出的《我們對(duì)于五五憲草的意見》和共產(chǎn)黨參政員董必武等提出的《關(guān)于國(guó)民大會(huì)組織法、選舉法及五五憲草的意見》,并綜合褚輔成等其他參政員以及重慶、上海、成都各團(tuán)體的意見,最終形成了《中華民國(guó)憲法草案(五五憲草)之修正案》。由于這個(gè)草案是由憲政期成會(huì)同人起草的,故被簡(jiǎn)稱為“期成憲草”。
二、“期成憲草”對(duì)“五五憲草”的修正
“期成憲草”共138條,分8章:第一章總綱、第二章人民之權(quán)利義務(wù)、第三章國(guó)民大會(huì)及國(guó)民參政會(huì)、第四章中央政府、第五章地方制度、第六章中央與地方、第七章國(guó)民經(jīng)濟(jì)、第八章憲法之施行及修正。
“期成憲草”是以“五五憲草”為基礎(chǔ)并對(duì)“五五憲草”進(jìn)行修正而成的。
“期成憲草”對(duì)“五五憲草”或存或改或補(bǔ)或刪,其中比較重大和重要的修正是以下幾個(gè)方面:
1.增設(shè)國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間常設(shè)機(jī)關(guān)——“國(guó)民議政會(huì)”
為解決“人民政權(quán)運(yùn)用不靈”的問題,“期成憲草”在第三章增加了第二節(jié)“國(guó)民大會(huì)議政會(huì)”,共8條。這是“期成憲草”對(duì)“五五憲草”最大的修正。根據(jù)“期成憲草”的規(guī)定:在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間設(shè)置國(guó)民大會(huì)議政會(huì),議政員為150—200人,由國(guó)民大會(huì)互選之,“任期為3年,連選得連任”。國(guó)民大會(huì)議政會(huì)議政員不得兼任公務(wù)員。
“期成憲草”第41條具體規(guī)定了議政會(huì)的九項(xiàng)重要職權(quán)。在這些職權(quán)中,有的職權(quán)在“五五憲草”中屬于立法院享有。憲政期成會(huì)同人指出,“五五憲草”沒有完全依循孫中山的權(quán)能分治原則,因?yàn)榱⒎ㄔ菏侵螜?quán)系統(tǒng)中的一個(gè)立法技術(shù)性機(jī)構(gòu),其職權(quán)應(yīng)是就立法事項(xiàng)向各院及各部委提出質(zhì)詢;根據(jù)國(guó)民大會(huì)確定的立法原則,制定法律,再提交國(guó)民大會(huì)審議復(fù)決。正如張君勱在參政會(huì)上作說明時(shí)所言:“立法院為政府之一部,依據(jù)中山先生遺教,只能行使治權(quán)!倍拔逦鍛棽荨钡64條規(guī)定:“立法院有議決法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他關(guān)于重要國(guó)際事項(xiàng)之權(quán)!憋@然,上述職權(quán)屬于政權(quán),而不屬于治權(quán)。在任何一個(gè)立憲國(guó)家,這些重大事項(xiàng)均由國(guó)民或其代表機(jī)關(guān)來討論決定,而“五五憲草”卻將這些權(quán)力劃歸只應(yīng)掌握治權(quán)的立法院,造成了治權(quán)侵越政權(quán)的現(xiàn)象。“期成憲草”試圖理順政權(quán)與治權(quán)之劃分,將“五五憲草”中立法院擁有的權(quán)力移交給國(guó)民大會(huì)議政會(huì)。就“期成憲草”第41條第(一)、(二)、(三)項(xiàng)的規(guī)定來看,不僅原本屬于立法院行使的議決戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、條約案等重要職權(quán),一律移交給議政會(huì);對(duì)于預(yù)算、決算及法律案,因?yàn)檫@三項(xiàng)牽涉到政權(quán)與治權(quán)兩方面,故立法院也只能做出初議,議政會(huì)則握有創(chuàng)制立法原則及復(fù)決之權(quán),即議政會(huì)控制了立法權(quán),立法院則成為一個(gè)專門性的立法技術(shù)機(jī)關(guān)。議政會(huì)有“權(quán)”,立法院有“能”,這與孫中山的思想相合。
根據(jù)“期成憲草”第41條的規(guī)定,議政會(huì)在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代行監(jiān)督治權(quán)的職能!拔逦鍛棽荨彪m規(guī)定掌握行政權(quán)的總統(tǒng)(以及行政院)和中央政府其他四院分別對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé),同時(shí)國(guó)民大會(huì)對(duì)中央法律有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)作中,由于國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)構(gòu),人民的“政權(quán)”無法監(jiān)督和控制政府的“治權(quán)”。為了充分體現(xiàn)孫中山“以權(quán)制能”的憲政原則,“期成憲草”特設(shè)議政會(huì),以便在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)行使一系列監(jiān)督政府的權(quán)力。
首先是議政會(huì)對(duì)五院的制約!捌诔蓱棽荨钡41條第(四)項(xiàng)規(guī)定:在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間,議政會(huì)受理監(jiān)察院依法向國(guó)民大會(huì)提出之彈劾案,且監(jiān)察院對(duì)行政、司法、立法、考試、監(jiān)察各院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)之彈劾案,經(jīng)國(guó)民大會(huì)議政會(huì)出席議政員三分之二通過時(shí),被彈劾之院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)即應(yīng)去職。同時(shí),議政會(huì)亦有權(quán)對(duì)行政院院長(zhǎng)及部委長(zhǎng)官提出“不信任案”,只要經(jīng)出席議政員三分之二通過時(shí),行政院院長(zhǎng)即應(yīng)去職。“昆明憲草”的起草人認(rèn)為:“議政會(huì)對(duì)行政院可通過不信任案,但不能彈劾總統(tǒng),此為人民對(duì)行政有限度之監(jiān)督制裁”,其好處是使總統(tǒng)用人“必能選賢舉能”。
其次是議政會(huì)對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督!捌诔蓱棽荨钡41條第(六)項(xiàng)規(guī)定:議政會(huì)“對(duì)國(guó)家政策或行政措施,得向總統(tǒng)及各院院長(zhǎng)、部長(zhǎng)、委員會(huì)委員長(zhǎng)提出質(zhì)詢,并聽取報(bào)告”;第(三)項(xiàng)規(guī)定:“凡經(jīng)議政會(huì)復(fù)決通過之法律案,總統(tǒng)應(yīng)依法公布之。”另外,議政會(huì)“對(duì)于監(jiān)察院提出之總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案,經(jīng)出席議政員三分之二決議受理時(shí),應(yīng)即召集.臨時(shí)國(guó)民大會(huì),為罷免與否之決定”。為必要之處置,總統(tǒng)雖有權(quán)發(fā)布緊急命令,“但發(fā)布命令后,應(yīng)即提交國(guó)民大會(huì)議政會(huì)追認(rèn)”。
根據(jù)上述規(guī)定,國(guó)民大會(huì)議政會(huì)在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán),實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)會(huì),成為國(guó)家權(quán)力重心。這樣,總統(tǒng)及行政部門的權(quán)力便受到議政會(huì)較多的制約。而“五五憲草”僅規(guī)定國(guó)民大會(huì)“每三年由總統(tǒng)召集一次”,會(huì)期一個(gè)月(第31條)!敖M織龐大,會(huì)期稀少短促”,且由“總統(tǒng)召集國(guó)民大會(huì)而罷免總統(tǒng),固為不近情理之事”,這就使得國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間的五種治權(quán)及凌駕于五種治權(quán)之上的權(quán)力中心總統(tǒng)缺乏制度上的制約,從而導(dǎo)致“國(guó)民缺乏行使主權(quán)的有效方法”。
……