《政府信息公開條例實(shí)施狀況評估和對策建議》[CLS(2015)FLSS-ZDWT05]系中國法學(xué)會專項(xiàng)重點(diǎn)委托項(xiàng)目。本課題現(xiàn)已完成研究任務(wù)，特就研究目的、研究思路、研究方法和研究過程略作說明和交代。

　　一、研究目的

　　美國早期的行政法學(xué)者古德諾，曾受孟德斯鳩和大陸法文化的影響，把立法看作國家意志的表達(dá)，把行政和司法看作國家意志的執(zhí)行，因而行政和司法都是法的實(shí)施活動(dòng)。但英美法系的通說認(rèn)為，法律應(yīng)該是一種補(bǔ)救法、以判例為重要淵源的法，因而也應(yīng)當(dāng)是一種法律職業(yè)人的法。對立法機(jī)關(guān)制定的非法律職業(yè)人的法，盡管已經(jīng)獲得與法律職業(yè)人法一樣的尊榮，但他們更愿意將其看作一種制度。于是，法律適用概念替代了法律實(shí)施概念。

　　大陸法系學(xué)者認(rèn)為，法律主要是一種法典法、權(quán)利法，因而需要國家組織實(shí)施，包括對法律進(jìn)行統(tǒng)一的解釋。社會主義法系一般認(rèn)為是起源于十月革命。此前，大陸法系在沙皇俄國占主導(dǎo)地位。蘇聯(lián)革命者的目的之一，就是廢除資產(chǎn)階級的大陸法系，代之以新的社會主義法律秩序。他們實(shí)行改革的具體辦法，就是在現(xiàn)行的大陸法制度和大陸法理論中強(qiáng)制推行社會主義的思想原則。在蘇聯(lián)和馬克思主義的影響下，那些在成為社會主義國家之前都屬于大陸法系的東歐各國(以及其他一些國家，如古巴)也進(jìn)行了類似法制改革。

　　基于權(quán)利法、成文法和社會主義法的文化背景，俄國和我國法學(xué)上都有法律實(shí)施的學(xué)說。什么是法律的實(shí)施?簡單地說，就是把憲法和法律的規(guī)定付諸實(shí)踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)。法律規(guī)定的權(quán)利，依法去享受，法律規(guī)定的義務(wù)，依法去履行;法律禁止的不去做，法律允許的才去做;合法行為切實(shí)得到保護(hù)，違法犯罪行為一律受到追究。俄國學(xué)者則有更為理論化的概括。法的實(shí)現(xiàn)就是符合反映在法律中的意志的活動(dòng)。它可以被視為過程和最終結(jié)果。作為最終結(jié)果，法的實(shí)現(xiàn)意味著在要求實(shí)施或放棄某些行為規(guī)范和要求之后實(shí)際發(fā)生的所有行為之間達(dá)到完全一致。法的實(shí)現(xiàn)作為過程可以從主觀和客觀兩個(gè)方面來說明。從客觀方面來講，法的實(shí)現(xiàn)是指依特定的順序、時(shí)間和地點(diǎn)，以某種方式來實(shí)施法律規(guī)范規(guī)定的合法行為。從主觀方面來講，法的實(shí)現(xiàn)表明主體在實(shí)施規(guī)定行為的時(shí)刻對被實(shí)施的法律要求、法的觀點(diǎn)和意志的態(tài)度。

　　基于法律實(shí)施包括過程和結(jié)果兩個(gè)方面，課題組所設(shè)定的本課題研究目標(biāo)為：第一，《政府信息公開條例》有沒有得到實(shí)施，有哪些實(shí)施措施?第二，《政府信息公開條例》的實(shí)施效果如何?當(dāng)然，本課題也將結(jié)合評估，簡要討論如何保持良好的實(shí)施狀態(tài)，政府信息公開的進(jìn)一步改善還應(yīng)該有哪些舉措?

　　二、研究思路

　　(一)實(shí)施措施的研究思路

　　實(shí)施措施作為一種行為，涉及實(shí)施主體、實(shí)施行為(形式)、實(shí)施時(shí)間和實(shí)施內(nèi)容四個(gè)方面。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，實(shí)施主體為中央和地方各級行政機(jī)關(guān)。這里的實(shí)施行為，并不包括政府信息的主動(dòng)公開和依申請公開行為，僅指組織和推動(dòng)《政府信息公開條例》實(shí)施的行為。它在形式上表現(xiàn)為文件，具有不同的法律位階。實(shí)施時(shí)間可以表明實(shí)施工作的持續(xù)性及其態(tài)勢。作為實(shí)施措施，并非變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定，不能超越《政府信息公開條例》的規(guī)定，不能與其相抵觸。從所獲取的實(shí)施文件來看，實(shí)施措施有綜合性實(shí)施文件、專項(xiàng)制度的實(shí)施文件以及工作方案、工作總結(jié)和工作落實(shí)方面的實(shí)施文件。綜合性實(shí)施文件，內(nèi)容比較全面，包括重復(fù)性規(guī)定、概括性規(guī)定和細(xì)化規(guī)定三種類型。因此，有關(guān)實(shí)施措施的研究思路，可以圖1來表示。

　　(二)實(shí)施效果的研究思路

　　實(shí)施效果即實(shí)施措施與《政府信息公開條例》的規(guī)定是否一致，不應(yīng)該是研究者的簡單判斷，而應(yīng)該是有關(guān)組織或公眾的客觀評價(jià)，如圖2所示。但因?yàn)闀r(shí)間所限，課題組未組織大規(guī)模調(diào)查，而開展了小規(guī)模的體驗(yàn)式、實(shí)驗(yàn)式觀察。同時(shí)，由于《政府信息公開條例》系行政法規(guī)而非法律，全國及地方人大常委會并未開展執(zhí)法檢查，課題組也未組織研究。課題組著重研究了法院對實(shí)施措施的態(tài)度，進(jìn)行了適當(dāng)?shù)捏w驗(yàn)式觀察。

　　對《政府信息公開條例》實(shí)施的對策建議，課題組不準(zhǔn)備作為獨(dú)立內(nèi)容加以討論，而將在評估中結(jié)合經(jīng)驗(yàn)或問題一并闡釋。

　　三、研究方法

　　一切研究之要?jiǎng)?wù)在于尋找到與其研究對象相適應(yīng)的研究方法。對法律的評估大多采用實(shí)證研究，[9]通過邏輯歸納和概括得出結(jié)論。在真正的科學(xué)中，歸納方法占主導(dǎo)地位，它力圖通過事實(shí)的觀察和經(jīng)驗(yàn)的積累使我們洞察事物的本質(zhì)。本課題擬采用的實(shí)證方法具體包括：

　　(一)外部觀察法

　　對行政機(jī)關(guān)采取了哪些實(shí)施措施以及效果如何，可以由行政機(jī)關(guān)來提供數(shù)據(jù)，也可以從外部來觀察。外部觀察法，就是研究者從行政機(jī)關(guān)以外的路徑獲取行政機(jī)關(guān)實(shí)施措施及其效果的數(shù)據(jù)，觀察行政機(jī)關(guān)的實(shí)施狀況。這也就是說，要把行政機(jī)關(guān)的實(shí)施措施及作用于外界的反映作為迪爾凱姆所說的社會事實(shí)，并作為物來考察，從而還原因果關(guān)系，揭示和發(fā)現(xiàn)規(guī)律。

　　互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)的形成，為課題組的外部觀察提供了可能。本課題的研究擬通過北大法寶V5數(shù)據(jù)庫(http://www.pkulaw.cn/)獲得數(shù)據(jù)。北大法寶V5數(shù)據(jù)庫建立的法律規(guī)范及規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)庫，以比較完整和準(zhǔn)確的特點(diǎn)而為學(xué)界同人所認(rèn)可。它的案例數(shù)據(jù)庫盡管所收集的案例不夠全面，但已是可能利用的最佳數(shù)據(jù)庫。中國裁判文書網(wǎng)(http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/Index)盡管更權(quán)威、全面，但卻是從2014年開始收錄案例的。本課題組所需要的是《政府信息公開條例》公布(2007年4月5日)以來的案例數(shù)據(jù)�；�于比較的需要，本課題組也收集《政府信息公開條例》公布前地方探索政府信息公開而發(fā)生的案例。中國裁判文書網(wǎng)顯然無法滿足本研究的需要。仍有遺憾的是，現(xiàn)在還沒有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開或依申請公開政府信息的數(shù)據(jù)庫。這樣，本課題組對實(shí)施過程的研究，也就僅限于對客觀方面實(shí)施過程的研究。

　　(二)定量分析法

　　實(shí)證研究的一種重要方法，是以統(tǒng)計(jì)為手段的定量分析法。通過對社會事實(shí)的統(tǒng)計(jì)、定量分析來描述經(jīng)驗(yàn)或規(guī)律。這樣的研究既不是批判性的也不是構(gòu)建性的，而是描述性、陳述性的。作為對實(shí)施狀況的評估，課題組認(rèn)為就不應(yīng)該是改造事實(shí)而應(yīng)該是說明事實(shí)。

　　統(tǒng)計(jì)、定量分析的一個(gè)重要問題，是對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類，建立類型化指標(biāo)。只有把社會事實(shí)放在一定的社會種下考察，才能確定它是正常的還是反常的。本研究所確定的歸類或統(tǒng)計(jì)指標(biāo)并不是課題組預(yù)設(shè)的，而是通過反復(fù)解讀所發(fā)現(xiàn)的、數(shù)據(jù)本身所呈現(xiàn)的同類特征。實(shí)證研究必須始終如一地?cái)[脫一切預(yù)斷。實(shí)際上，這樣劃分事實(shí)的方法并不取決于社會科學(xué)家本人，即不取決于他的特殊才智，而取決于事物的本性。

　　當(dāng)然，課題組之所以選擇如研究思路所展示以及研究報(bào)告所說明的歸類指標(biāo)，是在于真正的實(shí)驗(yàn)方法主張不用那些只是由于數(shù)量特多才有證明力，并由此往往得出可疑結(jié)論的常見事實(shí)，而是愿意用不管數(shù)量多少，但本身具有科學(xué)價(jià)值和意義的決定性事實(shí)。但這樣一來，分類就不能按照所有個(gè)體的全部特性進(jìn)行，而必須根據(jù)從中仔細(xì)選擇出來的少數(shù)特性進(jìn)行。在這樣的情況下，分類就不僅使我們能把已有的全部知識初步條理化，而且還有助于我們形成新的知識。

　　(三)比較方法

　　凡是科學(xué)，其目的都在于發(fā)現(xiàn)。凡是發(fā)現(xiàn)，都需要借助于比較。差異或共性、規(guī)律或異化、優(yōu)異或落后，只有通過比較才能得以發(fā)現(xiàn)。課題組希望通過中央與地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市，以及不同時(shí)間段等的比較，揭示不同主體的實(shí)施積極性、穩(wěn)定性和偏好，解釋影響實(shí)施積極性、穩(wěn)定性和偏好的因素，發(fā)現(xiàn)糾紛聚集的行政領(lǐng)域，政府信息的需求群體，以及高被引法條等。

　　(四)個(gè)案分析法

　　司法案例不僅僅是法院對《政府信息公開條例》的適用結(jié)果，而且是法院對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為(主觀方面的實(shí)施過程)的一種檢驗(yàn)，可以視為對行政機(jī)關(guān)實(shí)施效果的一種評價(jià)。對司法評價(jià)的梳理，僅僅通過勝訴率等的統(tǒng)計(jì)是不夠的，還需要進(jìn)行個(gè)案分析，梳理、描述法院對具體問題的態(tài)度。

　　(五)體驗(yàn)式實(shí)驗(yàn)

　　為了了解公眾對《政府信息公開條例》實(shí)施效果的評價(jià)，本應(yīng)組織調(diào)查。但基于時(shí)間所迫和調(diào)查指標(biāo)設(shè)計(jì)上的困難，課題組改用體驗(yàn)式實(shí)驗(yàn)。課題組指定成員負(fù)責(zé)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請政府信息，對過程作詳細(xì)記錄，對所獲數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，最后撰寫實(shí)驗(yàn)報(bào)告。

　　四、研究過程

　　2015年3月18日，本課題得以立項(xiàng)。課題組于3月25日召開了課題啟動(dòng)會，設(shè)立實(shí)施措施、司法態(tài)度和政府信息申請實(shí)驗(yàn)三個(gè)子課題，并對任務(wù)進(jìn)行了分工。4月完成了數(shù)據(jù)采集。此后的兩個(gè)半月，幾乎每周都舉行一次課題組全體成員的數(shù)據(jù)解讀會。在此基礎(chǔ)上，逐漸梳理、形成了歸類指標(biāo)，開展分工統(tǒng)計(jì)，并撰寫研究報(bào)告初稿。9月30日向中國法學(xué)會研究部請求中期檢查。12月14日向中國法學(xué)會研究部匯報(bào)結(jié)項(xiàng)工作。在此期間，課題組一直在修改、完善最終研究報(bào)告。

　　本課題任務(wù)的分工如下(按撰寫章序)：

　　曾剛：實(shí)施措施的數(shù)據(jù)采集、解讀、論證，撰寫第一章(七、《條例》第37條的實(shí)施狀況除外)。

　　董明非：實(shí)施措施的數(shù)據(jù)采集、解讀、論證，撰寫第一章七、《條例》第37條的實(shí)施狀況和第二章。

　　何淵：案例數(shù)據(jù)的采集、解讀、論證，撰寫第三章(其中，第五、六部分與張潔瑩共同完成)。

　　張潔瑩：案例數(shù)據(jù)的采集、解讀、論證，撰寫第四章。

　　王巍文：政府信息公開申請實(shí)驗(yàn)，并撰寫第五章。

　　葉必豐：課題的整體設(shè)計(jì)，組織各子課題的討論，指導(dǎo)數(shù)據(jù)解讀和歸類指標(biāo)的設(shè)定，統(tǒng)籌課題研究的推進(jìn)，對最終研究報(bào)告的全面修改、統(tǒng)稿，撰寫前言。