黃河流域保護與高質(zhì)量發(fā)展立法策略研究編者序

黃河寧、天下平。黃河流域是國家保障生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、防洪安全的重要屏障，是建設美麗中國和實現(xiàn)共同富裕的關鍵攻堅區(qū)域，黃河流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展關系著中華民族的偉大復興與永續(xù)發(fā)展。國家高度重視黃河流域的治理、保護和發(fā)展問題，從有利于生產(chǎn)到人與自然的和諧再到高質(zhì)量發(fā)展，不同歷史階段對于黃河的定位體現(xiàn)了黃河治理思路、方式與目標的調(diào)整和轉變。2019年9月18日，習近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提升至重大國家戰(zhàn)略，如何從國家層面做好頂層設計和戰(zhàn)略謀劃，加快建立流域經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，成為黨中央、國務院的重大關切。

黃河流域長期以來存在一系列突出問題，包括水資源匱乏、水沙關系失衡、生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載等。這些問題凸顯了流域發(fā)展模式轉型的迫切需求：要從生態(tài)環(huán)境嚴格保護、經(jīng)濟社會布局優(yōu)化調(diào)整、流域內(nèi)各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等多個層面，對生產(chǎn)生活方式進行調(diào)整和規(guī)范。然而，現(xiàn)有的黃河保護相關的法律體系還較為零散，無法充分滿足流域大保護和大治理相協(xié)同的戰(zhàn)略需求。為此，2020年8月31日，中共中央政治局召開會議審議《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要系統(tǒng)梳理與黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展相關的法律法規(guī)，深入開展黃河立法基礎性研究工作，適時啟動相關立法工作，并于同年11月由水利部、發(fā)展改革委組織啟動了黃河立法的起草工作。

在此之前，2020年7月，清華大學產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心（CIDEG）與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃研究院聯(lián)合牽頭，組織專家學者開展黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的立法策略研究。課題組在充分把握黃河流域發(fā)展總體方向的基礎上，重點回答以下關鍵問題：（1）制約黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的根本矛盾是什么，哪些問題和挑戰(zhàn)亟須通過立法來解決？這部分問題的結論對應著此次立法的立法需求。（2）已有《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《黃河水量調(diào)度條例》《黃河河口管理辦法》等法律法規(guī)是如何規(guī)制上述問題的，是否存在內(nèi)容缺失、割裂以及不適用等現(xiàn)象，哪些內(nèi)容需要在此次立法中進行明確、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)？這部分問題的結論對應著此次立法的立法內(nèi)容。（3）相較于《長江保護法》，此次立法的思路、目標與需求有哪些特殊性？這部分問題的回答對應著此次立法的立法定位。（4）為適應流域大保護和大治理相協(xié)同的戰(zhàn)略需求，需要配套哪些系統(tǒng)性、整體性的制度？這部分問題的回答對應著此次立法的立法關鍵。目前，課題組已經(jīng)形成了包括戰(zhàn)略報告、專題研究、立法草案和說明等在內(nèi)的一系列成果，為推動黃河重大國家戰(zhàn)略的實施和立法進程，擬將研究成果納入CIDEG研究論叢結集出版。

本書的編撰隊伍包括來自清華大學公共管理學院、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、美國環(huán)保協(xié)會、清華大學水利系的多個團隊和專家學者，從環(huán)境、生態(tài)、水利、經(jīng)濟、管理、法學等不同專業(yè)視角開展合作研究。全書分為立法策略和焦點議題上下兩篇，上篇在識別黃河流域基本特征與突出問題、分析現(xiàn)有法律體系差距的基礎上，提出了總體的立法思路、立法基礎和立法框架(薛瀾、陳玲、董煜、楊越、陳蕓)；下篇圍繞多個關鍵議題展開，包括：黃河流域的綠色發(fā)展(朱俊明、王清純、范承銘、杜真)；黃河流域的長治久安(張曼、劉鳳霞、周建軍)；黃河流域的水資源(劉鳳霞、張曼、周建軍)；黃河流域的水生態(tài)(牟雪潔、張簫、柴慧霞、黃金、王夏暉)；黃河流域的水環(huán)境(路瑞、王波、劉瑞平、車璐璐)；黃河流域的文化保護(楊越、李瑤、毛恩惠、董靖)；黃河流域的空間管控(劉斯洋、許開鵬、王晶晶)；黃河流域的管理與協(xié)調(diào)機制(杜群、任文葒)；黃河流域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管(遲妍妍、付樂、張麗蘋、張信)；黃河流域的氣候變化應對(田丹宇、高霽、祝子睿、楊君、秦虎)等。針對每個議題，作者闡述了立法意義、立法基礎、立法思路、擬解決的突出問題以及立法內(nèi)容，終形成完整的立法體系和立法建議。

此外，課題組成員分別赴往陜西、山西、河南、山東等地進行調(diào)研，深入了解黃河流域生態(tài)問題和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)況，包括飲用水源地、水庫和污水處理廠、監(jiān)測站等的水量水質(zhì)問題，煤化工廠、熱電公司環(huán)保設備和大氣污染防治問題，其他生態(tài)環(huán)境整治工作等，并拜訪各省生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設廳、林業(yè)局等以及省內(nèi)地方相關部門的官員，組織專家對水資源短缺、污染治理、生態(tài)補償機制等問題進行深入討論，相關調(diào)查研究結果也一并編入本書。

本書的面世得益于一系列機構和專家的遠見卓識和辛苦努力。美國環(huán)保協(xié)會（EDF）早在2020年初《黃河保護法》尚未列入立法議程時，即提出該課題的研究建議，并提供了前期研究資助。在本書的撰寫過程中，編委會成員為課題研究和書稿撰寫付出了辛勤努力，大家在防控新冠肺炎疫情的情況下仍然堅持密切合作、頻繁研討、實地調(diào)研，才得以順利完成寫作，作為主編，我們對各位致以熱烈祝賀和誠摯謝意！ 我們還得到了眾多機構和學者的鼎力支持，感謝生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局張柏山，清華大學公共管理學院王亞華，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院環(huán)境資源法研究所胡靜，西北大學法學院王社坤對此書稿的修改提出了寶貴意見。此外，我們還要感謝清華大學產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心黃海莉、潘莎莉兩位女士提供的行政支持，感謝該中心陳玲、楊越、陳蕓、朱彥、王鐘毓對全書的審校和校對。后，感謝上海人民出版社對本書出版給予的大力支持，他們的高效工作使本書得以及時面世。我們對以上機構和人員致以誠摯的感謝和敬意。

編者序iii跨行政區(qū)域的流域保護和治理問題一直是世界各國所面臨的難題，積極推進《長江保護法》《黃河保護法》等重點流域特別法的立法過程，既可以從結構上彌補我國流域綜合管理法的暫時缺位，從功能上破解現(xiàn)有涉水四法的立法盲區(qū)和立法沖突，還能為今后形成更廣泛層面適用的流域一般法提供實踐經(jīng)驗和立法基礎。后，希望本書提供的立法框架以及針對焦點議題的立法建議能夠為此次黃河立法工作提供扎實的策略依據(jù)和智力支持。