第一節(jié) 改革開放以來預(yù)算制度的發(fā)展歷程
改革開放以來，預(yù)算制度由帶有計劃經(jīng)濟色彩的管理預(yù)算轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下的預(yù)算管理，由被動管理轉(zhuǎn)向主動管理，由以收入控制為主轉(zhuǎn)向收支并重，實現(xiàn)了從簡略預(yù)算走向規(guī)范預(yù)算，從政策預(yù)算走向法治預(yù)算，從秘密預(yù)算走向透明預(yù)算，從功能預(yù)算走向績效預(yù)算的政策目標(biāo)。預(yù)算充分體現(xiàn)了經(jīng)濟性與政治性雙重的工具性價值，預(yù)算制度直接或者間接地反映了中央與地方的權(quán)力關(guān)系及各自的運作模式，也肩負著厘清中央與地方關(guān)系的重要使命。筆者查閱《全國人大常委會公報（1980年—2018年）》及北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，擇取其中最具代表性的立法和政策文件，考察改革開放以來近40年的預(yù)算改革史，就我國預(yù)算制度四個時期進行了梳理。
一、經(jīng)驗積累時期：1978年—1993年
1978年中共中央作出改革開放的重大戰(zhàn)略決策后，國家政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)的各項改革陸續(xù)在全國鋪開，預(yù)算制度作為管控國家財政資金的重要工具，不可避免地被列入改革事項中。預(yù)算制度通過數(shù)次改革后，逐步在預(yù)算管理、編制和監(jiān)督等方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗。
（一）財政管理制度的改革
從改革開放后到稅制改革前，“財政大包干”政策實施了有15年之久。1978年，江蘇省鑒于其特殊的資源優(yōu)勢與條件，實行“固定比例包干”的辦法，形成了江蘇模式；京、秦、浙、魯、隴、黑、吉、閩、湘將過去采用的“總額分成”改為“增收分成”，目的是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性；青、滇、藏、桂、寧、新及內(nèi)蒙古七個地區(qū)實行“核定收支，定額分成，一年一變”的財政管理制度。1979年7月，國務(wù)院對中央和地方的財政收支范圍作了具體的劃分，并且對于地方各省份收支上繳或者留成的比例也作了相應(yīng)的規(guī)定。青、滇、藏、桂、寧、新及內(nèi)蒙古可以自由決定是否將“一年一定”改為“三年一定”，其余地區(qū)財政管理辦法不變，中央明確指示要在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)設(shè)立專項財政資金。隨后的財政體制管理辦法調(diào)整過程中，上述七個省份的規(guī)定幾乎沒有發(fā)生變化。到1979年諸多地方省份沒有按期完成上一年度的財政任務(wù)，中央于1979年11月份再一次作出調(diào)整，除八個省份以外，在全國實行“收支掛鉤，超收分成”的財政管理體制。
20世紀(jì)80年代財政制度是對70年代財政改革實踐的矯正與革新。80年代初，中央決定粵、閩兩個省份分別實行“劃分收支，定額上解”與“劃分收支，定額補助”；京、津、滬三個經(jīng)濟條件相對良好的地區(qū)起初實行“定額分成”，后又同其他省份一樣實行“收入按固定比例總額分成”；其余省份實行“劃分收支，分級包干”。1983年起，中央決定在除粵與閩地區(qū)以外的各個地方推行江蘇的財政管理模式，實行“收入按固定比例總額分成”，且是否實行“分級包干”由地區(qū)自主決定，給予地區(qū)一定的財政自主權(quán)。但此時的財政包干辦法改革并沒有改善中央財政入不敷出的情況。1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財稅體制。80年代末，粵、閩地區(qū)的財政管理模式逐步在各個省市推廣。至此，集權(quán)式的財政管理體制演化為分權(quán)式的財政管理體制，財政體制由“地方花錢，中央平衡”的“一灶吃飯”轉(zhuǎn)型為“地方花錢，地方自平”的“分灶吃飯”。
20世紀(jì)90年代初期，中央財政捉襟見肘，稅權(quán)分散和地區(qū)封鎖等現(xiàn)象嚴(yán)重影響中央宏觀調(diào)控能力�！兜诎藗�五年計劃綱要》提出在具備實行“分稅制”條件的地方進行試點。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出：“把現(xiàn)行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，為落實黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，全國各地掀起了分稅制改革的浪潮。
這一時期由于財政管理規(guī)范性文件的頻繁更改與補充，地方政府對于中央的政策導(dǎo)向沒有合理預(yù)期，中央沒有設(shè)定科學(xué)合理的權(quán)力下放比重，地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性受挫，中央與地方之間的財權(quán)比例失衡。中央財政負擔(dān)沉重，“冒險地讓自己的財政政策去放縱地方政府的‘尋租’行為”，以期能獲得中央與地方彼此收支平衡。如圖5.1.1所示，1984年以前中央的財政支出略大于地方的財政支出，而中央的財政收入?yún)s小于地方的財政收入，這意味著地方財政“收大于支”，而中央財政卻是“支大于收”，由此便形成了中央財政吃緊的局面。1985年至1990年間，中央與地方的財政支出形成了“剪刀差”，中央與地方均實現(xiàn)了收支平衡，但地方財政支出遠高于中央。1990年之后，地方財政收支均呈現(xiàn)出直線增長趨勢，收支也相對均衡，而中央財政收支則表現(xiàn)出收入增長緩和，支出比重增大，支出大于收入的趨勢�？傮w上看，財政管理體制改革取得了成效，其中最實在的經(jīng)驗便是權(quán)力下放。
20世紀(jì)70年代至90年代間，國家整體上呈現(xiàn)出“中央貧，地方富”的情勢，由于沒有正確處理中央與地方的財權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，權(quán)力劃分不均衡，中央決定進行財稅管理體制改革。這一時期中央管理的事務(wù)繁雜，卻沒有強大的財政作為后盾，相反擁有諸多的經(jīng)濟自主權(quán)的地方財力雄厚，但管理的事務(wù)較少。中央為改變財政不平衡的局勢，一方面通過下放事權(quán)緩和中央財政壓力，另一方面又通過尋求合理的財稅管理體制，改變中央與地方的財政關(guān)系，既要使中央“富起來”，又不能削弱地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性。改革中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵在于分權(quán)，“分權(quán)是改革中央與地方政府關(guān)系的總方向和總趨勢”。
（二）預(yù)算編制的調(diào)整
1980年初，國務(wù)院進一步劃分中央與地方各自財政“收”與“支”的范圍，確定了地方財政收支的包干基數(shù)。1982年12月，在兩年“財政包干”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對中央與地方的財政關(guān)系進行局部調(diào)整，預(yù)算編制也同步進行調(diào)整。自1983年起，中央向地方的借款可以相應(yīng)調(diào)整或者減少地方支出的包干基數(shù)；工商稅不再屬于地方收入，納入中央收入；中央不再承擔(dān)縣辦工業(yè)、企業(yè)70%或80%的虧損，而是與盈利所得的比例一樣采50%的負擔(dān)費用，另50%由縣財政承擔(dān)。1985年初，全國范圍內(nèi)成立鄉(xiāng)級政府的工作任務(wù)基本完成，實行了27年的人民公社正式被宣告終結(jié)，由此，我國的預(yù)算層級由原先的三級變?yōu)槲寮�，預(yù)算編制也由原先的三級變?yōu)槲寮墶?br /> （三）預(yù)算監(jiān)督的完善
改革開放以來，國家機關(guān)私自設(shè)立“小金庫”“賬外賬”等濫用國家財政資金的違法行為頻發(fā)，預(yù)算外資金迅速擴張。自1978年至1990年，預(yù)算外收入呈現(xiàn)快速增長的趨勢，1978年預(yù)算外收入是財政收入的30.66%，1988年預(yù)算外收入略大于財政收入，1989年預(yù)算外收入是財政收入的99.77%，幾乎等同于財政收入，1991年與1992年預(yù)算外收入是財政收入的102.97%與110.67%，1993年對預(yù)算外收入范圍進行調(diào)整，預(yù)算外收入迅速下降至32.93%（如圖5.1.2所示）。
1983年財政部出臺規(guī)范性文件明確界定預(yù)算外資金的范圍，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金的收支、轉(zhuǎn)移與使用，截至1986年，國家并沒有實現(xiàn)控制預(yù)算外資金濫用的目的，反而愈演愈烈，為了平衡預(yù)算收支、管控預(yù)算外資金的使用，國務(wù)院出臺了另一個管理預(yù)算外資金的標(biāo)志性“文件”。1980年國務(wù)院為規(guī)范國家財政行為，設(shè)立隸屬國務(wù)院的審計機關(guān)。1982年憲法第109條規(guī)定縣級以上人民政府設(shè)置審計機關(guān)，第91條規(guī)定了審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，1982年憲法第62條第10款規(guī)定了全國人大對預(yù)算的審批權(quán)，第99條規(guī)定了縣級以上地方各級人大對預(yù)算的審批權(quán)。憲法對預(yù)算監(jiān)督作了原則性的規(guī)定，法律法規(guī)在其基礎(chǔ)上作了進一步的細化規(guī)定，1991年《國家預(yù)算管理條例》第36條規(guī)定國家預(yù)算由全國人大審查批準(zhǔn)，系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算編制、調(diào)整、審批、執(zhí)行與監(jiān)督的各個主體及其程序。至此，預(yù)算監(jiān)督體系進一步得到完善與加強。