作為中國的基本國策和國土資源管理的核心綱要，耕地保護制度的建立有其深刻的理論和現(xiàn)實背景：一方面，耕地資源生態(tài)、社會等非經(jīng)濟價值的“高競用性”和“低排他性”導致其配置的“市場失靈”是政府實施外部干預的理論基礎；另一方面，中國人口總量巨大而宜耕土地匱乏，人均耕地面積已跌至1.52畝，不足世界水平的45％，644個縣市人均耕地保有量低于0.8畝的警戒值，已成為國民經(jīng)濟、社會發(fā)展與生態(tài)安全的重大威脅，是實施耕地保護的現(xiàn)實根源。
　　多年的耕地保護實踐驗證了其維護國家糧食戰(zhàn)略安全和社會穩(wěn)定的重要意義，更使其優(yōu)化國土利用空間格局、保護和改善生態(tài)環(huán)境、增強農(nóng)村長期經(jīng)濟活力等價值得以顯化；但其同時也暴露出了“權(quán)責過度集中于政府（主體單一）”、“過分依賴強制性約束（手段單一）”、“重視數(shù)量、輕視質(zhì)量、忽視生態(tài)（目標單一）”等機制設計問題，造成其執(zhí)行績效低下，耕地流失、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化日趨嚴重。而這種耕地資源配置“政府失靈”的深層次原因則在于現(xiàn)行耕地保護制度單純強調(diào)對耕地利用的外部約束，卻忽視耕保主體由于耕地利用限制而承擔的巨額經(jīng)濟機會成本損失，挫傷了耕保主體的積極性，造成了不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)土地利用選擇間和不同社會群體間三方面土地利用效益沖突。
　　自2005年起，建立耕地保護補償機制，消除城鄉(xiāng)間、不同社會群體間由于耕地保護所導致的經(jīng)濟發(fā)展機會不均等，通過對耕地保護主體機會成本損失的合理補償，促進耕地資源價值外部性內(nèi)部化，弭平耕保主體與社會整體間的價值取向差異，形成對其自覺自愿保護耕地的內(nèi)在激勵，從而增進社會公平、提升耕�？冃б殉蔀檎�府和學界的共識。與此同時，地方性耕地保護補償機制亦相繼在一些農(nóng)業(yè)地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到了實踐嘗試，成效可圈可點。
　　理想中，耕地保護補償?shù)谋举|(zhì)思維在于以經(jīng)濟手段和激勵思維式的耕地保護措施補充和替代傳統(tǒng)約束性手段——以“協(xié)商”替代“命令”，以“互利”替代“掠奪”，以“公平”促進“效率”；這是一種對中國土地公有制框架下傳統(tǒng)耕地保護形式和思維由“輔助”到“補充”再到“革新”和漸進式改良。但目前該機制的理論與實踐探索尚不成熟，補償?shù)哪Ｊ健�標準、資金來源、分配方案等問題遠未得到有效解答，造成全國耕保補償機制建設舉步不前。
　　鑒于此，本書以耕保補償五大核心問題，即“為何補（補償依據(jù)）”、“誰來補（補償主體）”、“補給誰（補償對象）”、“補多少（補償標準）”、“如何補（補償方式）”為主線。在系統(tǒng)梳理分析國內(nèi)外相關研究和實踐經(jīng)驗的基礎上：一方面，運用“政策供給強度時間線（AFPRSS）+重點政策評述+實證統(tǒng)計分析”的方法，剖析現(xiàn)行耕地保護制度的土地產(chǎn)權(quán)限制措施、執(zhí)行績效、與“三個單一”機制設計問題，將耕保制度所造成的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和社會群體間的土地利用效益沖突作為耕地保護補償?shù)默F(xiàn)實依據(jù)。另一方面，綜合政治哲學的公共負擔平等說、特別犧牲說以及經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論、地租理論和區(qū)位理論，構(gòu)建耕地保護補償研究的基礎指導理論框架；并基于古典經(jīng)濟學市場失靈理論中外部性內(nèi)部化的基本原理剖析耕保補償?shù)耐恋貎r值分配調(diào)整機理，推導補償“三原則”，作為耕地保護補償研究的理論依據(jù)。進而，基于以上理論與現(xiàn)實依據(jù)，開展三方面研究：
　　首先，對前期研究成果“全國耕保補償雙縱雙橫模式”進行了重新構(gòu)建。在縱向上，綜合運用德爾菲法和層次分析法，設計了“中央一省”以及“省一縣”的補償資金分配指標體系及資金運行方案；在橫向上，基于耕地資源經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合價值的人均占有量核算，對全國各省區(qū)進行了橫向補償實證分區(qū)，設計了“政府主導型”省際橫向補償運行方案；并基于基層耕保補償管理實踐需求的分析，對“市場主導型”的縣級橫向“土地信托”補償模式進行了預探索。