第一章美國國家情報法制管理的基本依據(jù)

　　法國啟蒙運動的先驅孟德斯鳩曾在其名著《論法的精神》一書中指出：“從最寬泛的意義上講，法是事物的性質中產(chǎn)生出來的必然的關系。在此意義上，所有存在之物均有自己的法。”查理·路易·孟德斯鳩：《論法的精神》，曾斌譯，京華出版社，2000年版，第33頁。對美國而言，其實施國家情報管理時也擁有一套獨特的規(guī)則。這套規(guī)則概括起來就是美國國家情報管理法規(guī)體系。以這套較為成熟和科學的法規(guī)體系為基礎，美國情報界才能夠順暢、有序的運轉，實現(xiàn)各情報力量的有效聚合。這也讓美國能夠較為從容地應對各類威脅和挑戰(zhàn)。這套規(guī)則本身并非神授或天賜，其產(chǎn)生和發(fā)展不僅源自美國獨特的政治體制，也源自美國對維護國家安全的不懈追求。

　　第一節(jié)憲政體制是國家情報法制管理的根本

　　自立國以來，美利堅民族都認為自己是上帝的選民，自己的國家是自由國度。這種民族心理折射到國內政治生活領域，就形成了限制政府權利、保護公眾知情權、不干涉公民自由的民主傳統(tǒng)。在構建自己的政府時，美國人不斷實驗歐洲資產(chǎn)階級的各種思想�！安徽撌枪�林頓還是洛克，也不論是孟德斯鳩還是盧梭，其思想漂洋越海，牢固立足于美國人的價值觀念和思想體系之中�！蓖跞瞬�、程燎原：《法治論》，廣西師范大學出版社，2014年版，第49頁。當然，美國人也不是簡單地實行拿來主義。他們的思想雖然根植于歐洲，但是卻也有自己的思考和創(chuàng)新。這些新觀念和新思想也最終體現(xiàn)在《獨立宣言》和《美利堅合眾國憲法》等法律文獻中，并成為管理政府的重要指導原則。而美國情報界作為美國政府的有機組成部分，情報作為政府維護國家安全的重要職能領域，也都自然而然地被打上了依法管理的烙印，走上了法制道路。

　　一、依憲治國確立了國家情報管理的根本原則

　　美國之所以在國家情報管理上實施法制，與其依憲治國的思想緊密相連。而美國走上依憲治國的道路，源自“天賦人權論”和“社會契約論”。在美國宣揚“天賦人權論”和“社會契約論”的重要代表是托馬斯·潘恩。他從自然法的思想出發(fā)，宣揚自由主義和個人主義。當然，潘恩也認為人性存在天然缺陷，人的思想和道德容易被邪惡浸染。因此人和人之間無法始終真誠相待。在自然狀態(tài)下，人類無法切實保障自己的天賦人權。因此，人們開始建立政府，以求保障自己的福祉。由此可見，政府是由于人性的軟弱而不得不采用的治理方式。潘恩認為，“許多個個人以他自己的自主權利互相訂立一種契約以產(chǎn)生政府；這是政府有權利由此產(chǎn)生的唯一方式，也是政府有權利賴以存在的唯一原則”。王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學出版社，2014年版，第145頁。而原本作為保障人權的政府，其成立源于人類的邪惡，且自身又具有對權力的無限追求。再加上政府中的官吏也具有人性的弱點。因此，政府的權力必須接受某種規(guī)則的約束，需要一種力量對其加以限制和調節(jié)。而這種規(guī)則就是憲法及依憲而創(chuàng)的法律。

　　潘恩提出，“憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。這是法規(guī)的主要部分，可以參照或逐條引用；它包括政府據(jù)以建立的原則、政府組織的方式、政府具有的權力、選舉的方式、議會——或隨便叫別的什么名稱的這類團體——的任期、政府行政部門所具有的權力，總之，凡與文官政府全部組織有關的一切以及它據(jù)以行使職權和受約束的種種原則都包括在內。”王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學出版社，2014年版，第146頁。簡言之，憲法是政府的圣經(jīng)。政府如果沒有憲法授權，則成為一種無規(guī)則和無理由的權力。因此，人民通過創(chuàng)立憲法而管轄政府，憲法也成為了人民管轄政府的根本規(guī)則。而擁有至高權力的好憲法既是人民本身的護身符，又是人民管理政府的法律保障。由此可見，潘恩提出的憲政理論為其天賦人權在實踐中找到了可靠依托，也為美國政府走上依憲治國的道路打開了大門。

　　美國另一位重要的政治家托馬斯·杰斐遜也和潘恩一樣，信奉洛克的“天賦人權論”。為了保障這些天賦權利，杰斐遜認為人們必須組建政府。而政府本身必須受命于憲法，接受憲法的管理，不得違反憲法，即憲法擁有至高性。他提出，人民有權以法律管理自己的事情，但是同時，人民也需要嚴格遵守各類法律。熱愛秩序和遵守法律是美國公民最顯著的特征，也是美國國泰民安的可靠保證。同上，第61頁。

　　在這些思想家和政治家的強烈呼吁下，美國走上了依憲治國的道路，其不僅頒布了人類歷史上的首部成文憲法，而且各國家機構也按照憲法規(guī)定行使國家權力。而其行使國家權力的主要方法也是頒布和施行各類法規(guī)。這就為美國政府依法治國和以法執(zhí)政打下了較為堅實的基礎。

　　此外，主張在依憲治國的基礎上實現(xiàn)依法治國和以法執(zhí)政的代表人物還包括美國憲法學之父漢密爾頓。他也是自然法觀念的信奉者之一。他認為：“美利堅帝國的建筑物應該奠立在人民的同意的牢固基礎上。國家權力的河流應該直接來自一切合法權力的潔凈的原始的泉源�！崩聿榈隆�漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館，1980年版，第113—114頁。而人民才是所有權力的唯一合法泉源。人民掌握著制定憲法的權力，從而人民的權力高于政府的其他管理權力。雖然他在《聯(lián)邦黨人文集》中指出美國需要建立一個強大的聯(lián)邦政府，以維護國家統(tǒng)一和國家繁榮，但是聯(lián)邦政府必須以憲法和法律為基礎。憲法和法律的最高權威是實現(xiàn)其政治構想的重要保障。他認為建立自由政體必然導致法典成為浩瀚巨著，而服從法律也成為政治清明的重要標志。在漢密爾頓看來，政府權力就是法律權力，即實施憲法賦予政府各部門和各級官員的各種權力必須依靠制訂“必要和適當?shù)姆�律”�！胺�律顧名思義包括最高權力。”理查德·漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館，1980年版，第158—160頁。也就是說，法律本身就是執(zhí)行權力的適當手段。

　　在這些思想的指引下，美國政府確立了依法管理和以法管理相結合的國家管理方式。而情報作為一項重要的政府職能，情報機構作為政府的有機組成部分，也天然繼承了依法管理和以法管理的管理原則。不過雖然依憲治國確立了國家情報管理的根本原則，但是美國人在國家情報管理上真正實現(xiàn)高度的法制還是經(jīng)歷了一個較為漫長的過程。

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