2016年，美國總統(tǒng)候選人希拉里的“郵件門”，韓國總統(tǒng)樸槿惠的“閨蜜干政門”，均引起了軒然大波。主角不同，但個中原因卻如此相似：無論在哪個國家，影響國家安全的公共事務(wù)必須具備保密屬性。
本書以國家安全為主題，圍繞保密與民主這一核心，重點(diǎn)聚焦于以下內(nèi)容：
一是探討情報(bào)活動與政策制定的相互關(guān)系：詳述情報(bào)活動中的搜集、分析、反情報(bào)、隱蔽行動，與公共政策的制定和實(shí)施是如何相互作用的；
二是分析情報(bào)與決策相互影響的經(jīng)典案例：闡述情報(bào)利用、誤用、濫用和情報(bào)泄密等的經(jīng)典案例，分析對國家安全造成的影響，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；
三是提出秘密情報(bào)的公共控制機(jī)制問題：通過情報(bào)的保密與公開問題，引出權(quán)力控制和問責(zé)問題，指明如何發(fā)揮國會、總統(tǒng)、媒體等公共控制機(jī)制的作用。
全書還涉及以下內(nèi)容：美國安全情報(bào)的起源與演變，情報(bào)組織的架構(gòu)及職能，情報(bào)的四大功能，政策制定和實(shí)施的主體及流程，國家安全信息的定密、加密和解密，總統(tǒng)的作用及其監(jiān)督工具，媒體等公共控制機(jī)制發(fā)揮監(jiān)督作用的途徑，情報(bào)界與政府、國會、媒體的共生和對立，情報(bào)和國家安全政策的未來關(guān)系，等等。
本書兼具理論研究與案例分析，入選美國海軍研究生院、哥倫比亞大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等著名高校課程或教材，獲《總統(tǒng)研究季刊》、前情報(bào)官協(xié)會等強(qiáng)力推薦。本書既可供政府部門、新聞界、外事工作和國家安全從業(yè)人員參閱，也能備國際關(guān)系、政治學(xué)、外交專業(yè)大學(xué)生或研究生研習(xí)，還適合感興趣的普通公眾閱讀。
前 言
本書有三重目的：
一、對情報(bào)界提供一個整體介紹（情報(bào)界是什么，情報(bào)界做什么，情報(bào)界怎樣配合政府工作）。
二、闡述情報(bào)活動中涉及決策的權(quán)衡（風(fēng)險(xiǎn)相對于預(yù)期收益）。
三、審視一個開放社會中仍未解決的問題，比如美國，它如何能夠?qū)τ斜匾Ｃ艿男袆舆M(jìn)行政治控制。
本書主要是為國際關(guān)系、政治學(xué)專業(yè)的高年級大學(xué)生或研究生而設(shè)。但也適用于任何打算從事外事工作的學(xué)生，他們正要以這樣或那樣的方式與情報(bào)界發(fā)生關(guān)聯(lián)，無論是在政府部門、新聞界工作，還是從事國際貿(mào)易，他們甚至都有可能不得不做出一些不那么明確的選擇，這些不明確之處在本書中也有所論及。本書還應(yīng)該會引起公眾的興趣。所有的公民都需要更深入地思考本書的核心問題——誰來監(jiān)督監(jiān)督者（Who Watches the Watchdogs）？
縱使有卷帙浩繁的文獻(xiàn)——某種程度上正因?yàn)檫@個原因——情報(bào)界的許多活動仍然充滿著神話般的色彩。這神話中的龍頭老大，是中央情報(bào)局（Central Intelligence Agency，CIA，后文簡稱中情局）——它要么被當(dāng)成英雄，要么被當(dāng)成反派，緊跟其后排名第二的則是聯(lián)邦調(diào)查局（Federal Bureau of Investigation，F(xiàn)BI）。當(dāng)然，中情局不可能為世界上發(fā)生的所有壞事（或是好事，取決于個人觀點(diǎn)）負(fù)責(zé)。中情局因其行動或是行動意圖而招致毀譽(yù)參半；有些事它完成得很漂亮卻不為人知，而有些失敗的事卻使國家陷于尷尬境地。但幾乎在每一件事情上，中情局都是在按照它被上級授意的（或是認(rèn)為它被授意的）那樣去做。
本書另外重點(diǎn)關(guān)注的問題是：誰應(yīng)該是上級[總統(tǒng)？國家安全委員會（National Security Council）？國會？還是其他？]，這個上級如何決策，從上級到行動官員的交流渠道如何保持通暢。國防部重點(diǎn)關(guān)注它所謂的對國家軍事力量的“指揮與控制”（command and control）。而在其他方面——是故意這樣做——卻并未對情報(bào)的指揮與控制給予相同的關(guān)注度。這能夠改變嗎？或者說是應(yīng)該改變嗎？
本書不含機(jī)密信息；不揭露秘密，不暴露丑聞。我本人供職于參議院外交關(guān)系委員會（Senate Foreign Relations Committee）27年。其中有17年的時(shí)間，我是委員會與情報(bào)界之間的主要聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，負(fù)責(zé)委員會與情報(bào)有關(guān)的活動。雖然憑著不懈的努力，我對“模糊處理”這道官僚體制中的“天然防線”有所洞察，也獲悉了很多秘密，但仍有一些規(guī)則是我無從知曉的。我所獲悉的一些秘密（包括一些我無從知曉的）已被其他人曝光過，這些秘密是可以自由討論的；其余的則仍然是個謎。
我獲悉的最有價(jià)值的東西并不是秘密的，而只是曾被遮蔽的。這關(guān)乎情報(bào)界所面臨的努力開展工作的問題，以及政府其他部門所面臨的努力與情報(bào)界搞好關(guān)系的問題。我在思考這些謎題的過程中，逐漸產(chǎn)生了本書所要表達(dá)的思想。
本書共包含四個部分。第一部分建構(gòu)了在開放社會中對秘密活動進(jìn)行政治控制問題的理論框架。同時(shí)追溯了情報(bào)界的起源與演變。
第二部分描述了情報(bào)界是什么，干什么。解釋了作為情報(bào)界組成部分的每個機(jī)構(gòu)的作用，分章節(jié)討論了情報(bào)的四大功能：搜集、分析、反情報(bào)和隱蔽行動（covert action）。
第三部分從理論與實(shí)踐兩個層面思考了包括媒體、總統(tǒng)、國會在內(nèi)的公共控制機(jī)制。包含媒體的原因在于：就本書所談及的基本困境而言，媒體處于中心地位。基本困境也是本書的核心問題：保密與民主是根本不相容的；但即便是困難重重，又不得不讓二者共生共存。
第四部分是對未來的展望。情報(bào)界的發(fā)展很大程度上是基于冷戰(zhàn)，但在后冷戰(zhàn)時(shí)期的世界里，那些制定外交政策的人繼續(xù)需要情報(bào)界的產(chǎn)品支持。我們所獲悉的東西會幫助我們避免再犯從前的錯誤嗎？
在準(zhǔn)備本書的過程中，我采訪了許多現(xiàn)在的和過去的情報(bào)官、外交官、媒體人士，以及國會成員和國會的工作人員——這些人的出現(xiàn)均是作為背景，而非為了歸責(zé)。我所采訪的那些人中，有些人甚至對被包含在名單中都會覺得尷尬，因此我決定最好不要公開他們中的任何一位。他們知道書中所指的他們是誰，也讓他們知道，我對他們懷著深深的感激。
我在這里要提及為書稿做出巨大貢獻(xiàn)的四個人。CQ出版社的布倫達(dá)·卡特（Brenda Carter）一貫地給我提供幫助；佐治亞大學(xué)的洛克·K.約翰遜（Loch K.Johnson）和美利堅(jiān)大學(xué)的約翰·麥卡特尼（John Macartney）閱讀了書稿并提出了許多建設(shè)性的意見。正是由于這些人的支持，才使得本書成為一本還不錯的書。本書也因芭芭拉·德·波茵維爾（Barbara de Boinville）的出色編輯而日臻完善。本書所存在的任何不足之處都應(yīng)歸因于我。
帕特·M. 霍爾特
于美國馬里蘭州貝塞斯達(dá)
帕特·霍爾特（Pat M. Holt，1920—2007），美國參議院資深情報(bào)專家。畢業(yè)于美國哥倫比亞大學(xué)新聞專業(yè)。1950年前，任職于美國《國會季刊》；后進(jìn)入?yún)⒆h院外交關(guān)系委員會，從事情報(bào)工作長達(dá)27年，先后擔(dān)任拉丁美洲事務(wù)專家、辦公室主任等。退休后，成為《基督教科學(xué)箴言報(bào)》外交事務(wù)專欄作家。曾出版多部與外交相關(guān)著作。
前 言
第一部分 問題源起
第一章 開放社會中的秘密
情報(bào)的功能
我們需要情報(bào)嗎
保密與國際共識
民主政府中的情報(bào)
制定與履行外交政策
結(jié)語
第二章 美國情報(bào)的起源與演變
從獨(dú)立戰(zhàn)爭到第一次世界大戰(zhàn)
兩次世界大戰(zhàn)間隔時(shí)期
第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期
情報(bào)時(shí)代
冷戰(zhàn)時(shí)期
第二部分 情報(bào)界：為何與何為
第三章 情報(bào)界：誰來做什么
組織機(jī)構(gòu)
情報(bào)界的成員
第四章 情報(bào)搜集
搜集什么
如何搜集情報(bào)
情報(bào)搜集的問題
結(jié)語
第五章 情報(bào)分析
分析過程
分析的使用與誤用
案例研究
結(jié)語
第六章 反情報(bào)
保守秘密
外國情報(bào)機(jī)構(gòu)
公民自由
結(jié)語
第七章 隱蔽行動
隱蔽行動是什么
如何運(yùn)作
誰決定實(shí)施隱蔽行動
隱蔽行動引發(fā)的問題
第三部分 公共控制機(jī)制
第八章 媒 體
新聞搜集與情報(bào)搜集
媒體與秘密
公布還是雪藏？
結(jié)語
第九章 總 統(tǒng)
作為管理者的總統(tǒng)
情報(bào)的管理問題
總統(tǒng)的監(jiān)督工具
國家安全委員會與伊朗門事件
第十章 國 會
早期部署
拓寬國會關(guān)注度
國會調(diào)查
情報(bào)委員會
國會監(jiān)管問題
第四部分 未 來
第十一章 未來如何
重新評估
臨界點(diǎn)
私人工具
新的指導(dǎo)方針？
結(jié)語
術(shù)語表
參考文獻(xiàn)
詞匯表
第一章 開放社會中的秘密
Quis custodiet ipsos custodies?（誰來監(jiān)督監(jiān)督者？）
——朱文納爾（Juvenal）（此處注釋見原書）
《聯(lián)邦黨人》的作者寫道：“如果人是天使，政府就沒有存在的必要。如果由天使來統(tǒng)治人，對政府的外控與內(nèi)控就都沒有必要。在組建由人來進(jìn)行治理的政府的過程中，最大的困難首先在于：政府必須能夠控制被統(tǒng)治者；其次在于：政府必須能夠自控�！� （此處注釋見原書）
美國政府的創(chuàng)建者們試圖通過在憲法中建立審查與平衡體系，以及分權(quán)制來解決這一“大難題”，目的在于建構(gòu)一個沒有任何部門享有特權(quán)的政府�？偨y(tǒng)權(quán)力，特別是資金問題均有賴于國會。國會的提案在成為法律之前需要總統(tǒng)的簽署，并且必須獲得三分之二的票數(shù)才能通過。
此種關(guān)系意在給政府的行動增加一些難度，使得辦事節(jié)奏慢下來。政府的創(chuàng)建者們認(rèn)為：時(shí)間上的延遲會讓事情更為合理。最高法院將其歸納為：“便捷與效率并非一個民主社會的首要目標(biāo)或是首要標(biāo)志�！保ù颂幾⑨屢娫瓡┑偨y(tǒng)可不是天使，他沒有那么大的耐心，他會盡可能拓展他的憲政權(quán)力。當(dāng)他擁有一個招之即來的情報(bào)界的時(shí)候，他就有了一個可以秘密行事的工具。除非國會具有很高的警惕性，否則總統(tǒng)就能夠挫敗憲法的審查與平衡機(jī)制。
分權(quán)制是對政府的一種內(nèi)在控制，更為重要的控制則來自外部。這即是在《聯(lián)邦黨人》中所宣稱的“有賴于人民”。（此處注釋見原書）人民可以替換政府的權(quán)利成為政府權(quán)力濫用時(shí)的終極保障，最終對政府權(quán)力濫用進(jìn)行矯正的還是人民。當(dāng)奧利弗·諾斯（Oliver North）被問及，在里根總統(tǒng)執(zhí)政期間，向伊朗非法售賣武器和向尼加拉瓜叛亂者（反政府武裝）秘密轉(zhuǎn)移資金中的關(guān)鍵作用時(shí)，他談及了這種保障：
……總統(tǒng)是在這片土地上對美國人民負(fù)責(zé)的最高長官。最終，其在憲法的原則下通過多種方式對人民負(fù)責(zé)，人民通過重新選舉可以將總統(tǒng)淘汰出局。但人民沒有這樣做。（此處注釋見原書）
當(dāng)然，如果人民并不知道政府的所作所為，他們就無法明智而負(fù)責(zé)地行使他們的這一權(quán)利。保密是民主的敵人。自二戰(zhàn)以來，這一矛盾始終伴隨著美國情報(bào)界的發(fā)展。
情報(bào)的功能
如果我們簡短地看一看情報(bào)界的所作所為的話，就會發(fā)現(xiàn)在外交政策的制定中，由保密所引發(fā)的問題已日益明顯。情報(bào)的主要功能有四項(xiàng)：搜集、分析、反情報(bào)和隱蔽行動，第四、第五、第六和第七章會更詳盡地探討這些功能。
搜集
搜集是指通過各種途徑來獲取信息。它或是像讀一份報(bào)紙那樣單調(diào)，或是像監(jiān)聽一位外國首相（或者賄賂他的秘書）那樣刺激，又或是像從太空拍攝照片那樣復(fù)雜。只要有一定風(fēng)險(xiǎn)的手段沒被用到正道，情報(bào)搜集通常就會引發(fā)外交政策上的問題。1960 年美國U-2偵察機(jī)在蘇聯(lián)的失手就可能算是這方面的著名案例。
分析
分析是指弄清楚所搜集的東西，即送到政策制定者手上的情報(bào)產(chǎn)品。分析人員與政策制定者之間的相互影響充滿了不確定性。分析人員是否面臨這樣的壓力，或者說是否自認(rèn)為面臨這樣的壓力，即是否告訴政策制定者想聽的東西？政策制定者是否愿意聽他并不想聽到的東西？分析人員是否另有企圖？糟糕的分析，或者說分析人員與政策制定者之間糟糕的互動，將導(dǎo)致糟糕的政策。
情報(bào)發(fā)布不當(dāng)也會導(dǎo)致糟糕的政策。出于安全的原因，情報(bào)通常會被劃定傳播界限：情報(bào)越敏感，就越會被限定其分發(fā)范圍。有時(shí)，情報(bào)搜集人員并非告訴分析人員所有獲得的東西。出于這一原因，總統(tǒng)和國務(wù)卿并不總是將他們在與國外領(lǐng)導(dǎo)人的私人交談中所接收到的重要信息交給中情局。（此處注釋見原書）
無論情報(bào)分析產(chǎn)品是由完整的還是不完整的情報(bào)所產(chǎn)生，問題仍然在于：情報(bào)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)在政策制定或是行動領(lǐng)域的多大范圍內(nèi)予以發(fā)布。如果發(fā)布太遲或是發(fā)布范圍被限定得太死，那么情報(bào)的價(jià)值就會被發(fā)生的事件本身所淹沒；有時(shí)更會導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，就像珍珠港事件一樣。1941年12月7日，美國已經(jīng)獲得日本將在太平洋發(fā)動攻擊的預(yù)警，雖然并不知曉攻擊的具體目標(biāo)。但這一預(yù)警情報(bào)被大大延遲，且沒被送對人。
最近幾年里，國會越來越顯示出這樣一種傾向：制定政策時(shí)依賴于總統(tǒng)的某些調(diào)查結(jié)果，也就相當(dāng)于依賴情報(bào)分析。能夠證明這一點(diǎn)的一個例子是關(guān)于一部法案的，內(nèi)容是削減對任何國家建造核武器的對外援助。總統(tǒng)對一個國家是否正在建造核武器的判斷，以及這個國家是否可以繼續(xù)獲得對外援助的決定，有賴于情報(bào)界的分析人員告訴他的情報(bào)�？偨y(tǒng)出于對國家利益更高一層的考慮，可能非常想繼續(xù)對那個國家施以援手，在這種情況下，情報(bào)界面臨的壓力會迫使他們考慮如何讓總統(tǒng)的想法更容易實(shí)現(xiàn)。而總統(tǒng)面臨的壓力，則可能會導(dǎo)致他在認(rèn)為必要的時(shí)候篡改情報(bào)界的分析。在對外援助法律或貿(mào)易優(yōu)惠法規(guī)的制定中，這樣的例子比比皆是，這與一個國家的人權(quán)履行狀況息息相關(guān)。
或早或晚，每位總統(tǒng)都會面臨這樣一種誘惑：夸大情報(bào)報(bào)告以讓其支持預(yù)先決定的結(jié)果。比如，相對于情報(bào)給出的建議，總統(tǒng)可能更想要將國外局勢描述得極為緊迫。情報(bào)保密的現(xiàn)實(shí)狀況使得總統(tǒng)更易于屈從這一誘惑，而公眾則更難形成對政策的明智聰慧的判斷。通常，這種習(xí)以為常的做派、在公眾知曉事實(shí)本身的狀況下，不僅會損害行政部門的可信度，也會對情報(bào)界的可信度造成損害。
反情報(bào)
反情報(bào)是指對那些試圖獲悉情報(bào)的外部人員保守秘密，它使外國情報(bào)機(jī)構(gòu)做那些對方也同樣會對他們做的事情。反情報(bào)中滋生出的主要政策問題是技術(shù)問題（竊聽、秘密監(jiān)控），這些技術(shù)通常具有一定的侵犯性，當(dāng)它們在美國本土被使用時(shí)，就違反了憲法賦予美國公民的權(quán)利。
隱蔽行動
隱蔽行動是這樣一種行為：在美國并不明顯插手的情況下對外國政府或組織施加影響。它可能是秘密地發(fā)行一份報(bào)紙或一種雜志來鼓吹某種觀點(diǎn)；可能是秘密地賄賂記者來歪曲新聞報(bào)道或社論；可能是資助一個組織或是引發(fā)一場暴亂；可能是在游擊戰(zhàn)或國內(nèi)戰(zhàn)爭中使用雇傭軍；可能是為外國的政黨提供金錢或是其他形式的援助；也可能是其他的任何形式。
在這些隱蔽行動中，均會采取詳細(xì)的預(yù)防措施以防美國自身被追蹤發(fā)現(xiàn)。眾所周知，這些預(yù)防措施并不總是天衣無縫。對美國在一項(xiàng)隱蔽行動中所扮演的角色的揭露，曾經(jīng)讓美國政府陷入尷尬境地。伊朗門丑聞（此處注釋見原書）即是一個著名的例子。另一宗，則關(guān)乎1961 年中情局訓(xùn)練的古巴流亡者在豬灣入侵古巴時(shí)的徹底失敗。在這樣的隱蔽行動中，對美國外交政策中的一些最為尖銳的爭議開始甚囂塵上。
……
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