序
　　2015年秋冬，黨中央連續(xù)召開了一系列重要會(huì)議。黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念;中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方向;中央農(nóng)村工作會(huì)議按照上述會(huì)議精神，提出了大力補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的要求。所有這些，揭示出我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段:未來五年，將是我國全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、破解各類新難題的關(guān)鍵階段。這也是“十三五”時(shí)期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展所必須承擔(dān)起的重大任務(wù)。
　　一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的深層問題不容忽視
　　黨的十六大以來我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。世紀(jì)之交，由于眾多復(fù)雜因素所致，我國糧食產(chǎn)量從1998年的51230萬噸這一歷史最高水平連續(xù)5年下滑，到2003年糧食產(chǎn)量僅為43070萬噸，已經(jīng)產(chǎn)不足需。為了盡快扭轉(zhuǎn)這一局面，2003年秋冬，黨中央、國務(wù)院在制定新世紀(jì)第一個(gè)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的中央一號(hào)文件時(shí)推出了一系列力度空前的重大政策措施，主要包括減免農(nóng)業(yè)稅收、財(cái)政直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民、放開糧食購銷市場、在主產(chǎn)區(qū)對(duì)市場短缺的糧食品種實(shí)行最低收購價(jià)格制度等。這些政策措施消除了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的后顧之憂，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性。2004年糧食一舉增產(chǎn)3875萬噸，同時(shí)適度增加進(jìn)口，初步緩解了當(dāng)時(shí)糧食供不應(yīng)求的燃眉之急。之后，國家支持糧食生產(chǎn)的政策力度持續(xù)加大，糧食連年增產(chǎn)，至2015年，糧食總產(chǎn)量達(dá)到62143萬噸，創(chuàng)造了連續(xù)12年增產(chǎn)的奇跡。但即便如此，我國糧食仍不能完全自給，供求之間在數(shù)量上還有數(shù)百億斤缺口。因此，適度的糧食凈進(jìn)口仍然是必需的。
　　但是，近兩三年來的局面卻著實(shí)令人困惑，因?yàn)閲鴥?nèi)糧食產(chǎn)量、進(jìn)口糧食數(shù)量、社會(huì)庫存總量連續(xù)出現(xiàn)了“三量齊增”的局面，這就難以用“供求尚有缺口”來作解釋了。
　　(一)糧食供求的品種結(jié)構(gòu)存在突出矛盾
　　據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，目前我國糧食在數(shù)量上產(chǎn)不足需的缺口約為2000～2500萬噸。但2015年我國進(jìn)口糧食近12477萬噸，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出彌補(bǔ)國內(nèi)供求缺口的需要。主要原因之一在于國內(nèi)糧食供給的品種結(jié)構(gòu)明顯不適應(yīng)國內(nèi)市場的需求。
　　隨著國民收入水平的提高，人們?cè)谏攀辰Y(jié)構(gòu)上的明顯變化就是對(duì)植物油和動(dòng)物蛋白類食品消費(fèi)量的快速增加，這反映在對(duì)糧食的需求上便是對(duì)大豆消費(fèi)量的快速增長。我國是大豆的故鄉(xiāng)，曾長期雄居大豆產(chǎn)量和出口量世界第一的位置。但從二十世紀(jì)九十年代中期開始我國開始成為大豆凈進(jìn)口國。目前，我國大豆產(chǎn)量居世界第四位，進(jìn)口量位居世界之最。2015年，我國進(jìn)口大豆8169萬噸，接近國內(nèi)大豆產(chǎn)量的7倍，是國內(nèi)糧食供求缺口總量的3倍多。而進(jìn)口大豆的數(shù)量又占據(jù)了當(dāng)年糧食進(jìn)口總量的三分之二。可見，國內(nèi)糧食的產(chǎn)不足需，就品種而言主要在于大豆。但以進(jìn)口填補(bǔ)了國內(nèi)大豆的產(chǎn)需缺口后，如沒有其他品種糧食的相應(yīng)出口，國內(nèi)糧食的總供給就將明顯超出總需求，于是部分供過于求的品種就只能進(jìn)倉庫。這表明，當(dāng)前我國糧食供求中的突出矛盾并不在于總量而在于品種結(jié)構(gòu)，即增產(chǎn)的品種未必是市場所需要的，而短缺品種的供求缺口卻在繼續(xù)擴(kuò)大，只能靠增加進(jìn)口來滿足需求。這是近年出現(xiàn)糧食“三量齊增”的一大原因。
　　我國大豆的平均畝產(chǎn)長期徘徊在125公斤以下，以目前國內(nèi)的生產(chǎn)水平計(jì)算，如想以國內(nèi)的生產(chǎn)來全部替代進(jìn)口大豆，需要占用4000萬公頃以上的播種面積，即需占用我國四分之一的農(nóng)作物播種面積，這顯然不具可能性。因此，國內(nèi)大豆的產(chǎn)需缺口將長期通過進(jìn)口來彌補(bǔ)。而測(cè)算國內(nèi)糧食的產(chǎn)需平衡，如只注重總量而忽視具體品種，則必出偏差。
　　(二)缺乏價(jià)格競爭力是我國糧食生產(chǎn)的軟肋
　　我國糧食價(jià)格持續(xù)大幅度高于國際市場始于2012年底，成因頗為復(fù)雜。第一，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本的持續(xù)上升。近年來，土地租金、人工工資、投入品和農(nóng)業(yè)服務(wù)的價(jià)格都在持續(xù)上升，糧食生產(chǎn)成本自然不斷攀升。第二，主產(chǎn)區(qū)糧食的最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格持續(xù)提升。為了彌補(bǔ)成本上升對(duì)農(nóng)民種糧收益的減損，自2008年至2014年，政府每年都適度提高最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)。第三，世界金融危機(jī)的后果持續(xù)發(fā)酵，通貨緊縮導(dǎo)致全球大宗商品價(jià)格暴跌，糧食也未能幸免。2012年底全球糧價(jià)開始持續(xù)大幅度下跌，到2015年底，國際市場以美元計(jì)價(jià)的大米、小麥、玉米、大豆的價(jià)格已分別下跌32.3%、32.2%、44.8%和34.9%。2015年，我國進(jìn)口糧食的數(shù)量比上年增長了24.2%，而總金額卻減少了3.7%，國際糧價(jià)跌幅之大由此可見一斑。第四，人民幣匯率堅(jiān)挺。與2005年相比，人民幣兌美元已升值約25%，意味著以美元結(jié)算的國際市場糧食進(jìn)入中國市場后將有相應(yīng)幅度的降價(jià)。第五，全球海運(yùn)價(jià)格暴跌。受全球原油價(jià)格暴跌拖累，海運(yùn)價(jià)格的跌幅同樣讓人驚嘆，散裝糧食從美國墨西哥灣到我國廣東黃埔港的運(yùn)價(jià)，如今只相當(dāng)于2008年時(shí)的三分之一左右。國際糧價(jià)跌、海運(yùn)價(jià)格跌、美元兌人民幣匯率跌，“三跌合一”，最終就體現(xiàn)為進(jìn)入我國市場的國際糧食價(jià)格大幅度下跌。而與此同時(shí)，我國糧食的生產(chǎn)成本和價(jià)格卻仍在上升。目前，我國小麥、大米、玉米、大豆等主要糧食品種的國內(nèi)市場價(jià)格約比國際市場高出30%～50%，明顯缺乏價(jià)格競爭力。
　　但這并不能說明我國的糧食生產(chǎn)已遭滅頂之災(zāi)。世界各國發(fā)展糧食生產(chǎn)的資源稟賦差異極大，由此也導(dǎo)致了各國糧食生產(chǎn)成本的各不相同。為避免具有資源優(yōu)勢(shì)的國家向其他國家低價(jià)傾銷糧食、以合理保護(hù)其他國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民生計(jì)，世界各國逐步達(dá)成了對(duì)國際糧食貿(mào)易的基本共識(shí)，這就是從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織所逐步形成的關(guān)于國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的規(guī)則。我國經(jīng)歷了漫長而艱辛的從“復(fù)關(guān)”到“入世”的談判，最終，按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則，達(dá)成了我國農(nóng)產(chǎn)品市場對(duì)國際市場開放的管理制度，這主要就是關(guān)稅配額制度。根據(jù)這一制度，我國政府承諾，對(duì)進(jìn)口的主要糧食品種(小麥、玉米、大米)實(shí)行關(guān)稅配額管理，即對(duì)配額數(shù)量內(nèi)進(jìn)口的糧食實(shí)行1%的關(guān)稅，而對(duì)超過配額進(jìn)口的糧食則實(shí)行65%的關(guān)稅。我國承諾每年進(jìn)口糧食配額的上限為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸(秈米、粳米各266萬噸)。迄今為止，上述三大谷物的進(jìn)口數(shù)量都未達(dá)到過我國承諾的配額數(shù)量。由于有關(guān)稅配額制度，能夠進(jìn)口到我國市場的三大谷物在數(shù)量上就是可控的，其總量不會(huì)超過我國目前谷物總產(chǎn)量的4%。因?yàn)槌�過配額進(jìn)口的三大谷物，在被征收65%的關(guān)稅后，其完稅成本價(jià)格就將高于我國目前的國內(nèi)價(jià)格，進(jìn)口便無利可圖。
　　但這決不是說我國的糧食生產(chǎn)就可以高枕無憂了。第一要看到，我國國內(nèi)的糧食生產(chǎn)已經(jīng)到了離不開關(guān)稅配額制度保護(hù)的程度。我國糧價(jià)曾長期低于國際市場。從1997年到2008年這12年間，除2004年外，我國始終保持著谷物的凈出口。因此，在加入世貿(mào)組織最初的那七八年間，即便是配額內(nèi)只征收1%關(guān)稅的國際市場糧食，也因無利可圖而難以進(jìn)入我國市場。但從2009年到2011年，我國在小麥、玉米、稻谷這三大谷物上就已漸次成為凈進(jìn)口國了。如國內(nèi)糧價(jià)繼續(xù)按前幾年的態(tài)勢(shì)持續(xù)上漲，預(yù)計(jì)5～7年，我國糧價(jià)就將全面高于征收65%關(guān)稅后的進(jìn)口糧食完稅成本價(jià)，那就意味著關(guān)稅配額制度的防線將全面失守。第二要看到，當(dāng)前我國糧食市場受進(jìn)口沖擊大的品種主要是非關(guān)稅配額管理的品種，如大豆、大麥、高粱、玉米酒糟以及木薯等。近年來，這些不受關(guān)稅配額管理的品種進(jìn)口數(shù)量激增，就是因?yàn)榇蠖�、大麥、高粱和玉米酒糟既無進(jìn)口配額數(shù)量的限制、又分別只征收3%、3%、2%和5%的關(guān)稅，而對(duì)來自東盟的木薯則實(shí)行零關(guān)稅。如果說國內(nèi)大豆產(chǎn)需缺口巨大、進(jìn)口大豆是我國市場自身的選擇，那么，進(jìn)口后主要在飼料行業(yè)作為玉米和麩皮替代品的大麥、高粱、玉米酒糟和木薯等，則構(gòu)成了對(duì)我國玉米市場的嚴(yán)重沖擊。2015年，進(jìn)入我國市場的這些替代品高達(dá)3927萬噸，再加上配額內(nèi)進(jìn)口的玉米約473萬噸，合計(jì)接近我國當(dāng)年玉米產(chǎn)量的20%。這就迫使相應(yīng)數(shù)量的國產(chǎn)玉米失去了市場，不得不進(jìn)入倉庫。這是引發(fā)糧食“三量齊增”的另一大原因。
　　人無遠(yuǎn)慮必有近憂。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一系列深層矛盾和問題，如資源和生態(tài)環(huán)境的壓力、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的挑戰(zhàn)、農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)民增收的矛盾等。而當(dāng)務(wù)之急，則是必須盡快解決我國糧食生產(chǎn)與國內(nèi)、國際這兩個(gè)市場之間存在的突出矛盾，即糧食生產(chǎn)既要適應(yīng)國內(nèi)市場的需求變化、又要化解來自國際市場的進(jìn)口沖擊。
　　二、加快推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度的改革
　　黨中央、國務(wù)院針對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場之間的矛盾，經(jīng)深入調(diào)查研究后陸續(xù)作出決定，一是從2014年開始，對(duì)新疆的棉花、東北三省和內(nèi)蒙古的大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。二是將2015年小麥、稻谷的最低收購價(jià)格穩(wěn)定在2014年的水平，停止了自2008年以來年年上調(diào)的做法。三是從2015年開始，在中央財(cái)政對(duì)主產(chǎn)省給予適當(dāng)補(bǔ)貼后不再實(shí)行油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策。四是對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，由上年的平均每公斤2.24元調(diào)整為2015年的每公斤2元。主產(chǎn)區(qū)糧棉油產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制、補(bǔ)貼政策、收儲(chǔ)制度改革，直接關(guān)系到國家的糧食安全、農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定的大局，因此必須采取分地區(qū)、分品種以及試點(diǎn)先行的審慎做法。經(jīng)過兩年多的實(shí)踐探索，各方面逐步形成了對(duì)玉米先行實(shí)行“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革的基本共識(shí)。
　　(一)最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的功能演變
　　2004年，為盡快調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，國家明確提出全面放開糧食收購和銷售市場。為消除農(nóng)民對(duì)放開市場后出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”局面的后顧之憂，國務(wù)院又制定了在主產(chǎn)區(qū)對(duì)市場緊缺的主要糧食品種(小麥和稻谷)實(shí)行最低收購價(jià)的政策。即在市價(jià)過低時(shí)，國有糧食收儲(chǔ)企業(yè)將在主產(chǎn)區(qū)按國家規(guī)定的最低收購價(jià)格收購小麥和稻谷，直至市價(jià)回升到最低收購價(jià)水平以上。由于當(dāng)時(shí)小麥和稻谷的市價(jià)普遍高于國家制定的最低收購價(jià)，因此實(shí)際上并不需要大規(guī)模啟動(dòng)此項(xiàng)政策。2004年首次公布小麥和稻谷最低收購價(jià)格后，此后3年均未作調(diào)整�？梢哉f，在此期間，最低收購價(jià)政策取得了促進(jìn)糧食持續(xù)增產(chǎn)、市價(jià)基本穩(wěn)定的明顯效果。但隨著糧食生產(chǎn)成本的上升，為了保障農(nóng)民種糧的合理收益，國家自2008年至2014年每年都適當(dāng)調(diào)高最低收購價(jià)格的水平。在這7年中，小麥的最低收購價(jià)提高了63.9%，早秈稻、中晚秈稻和粳稻的最低收購價(jià)格分別提高了92.9%、91.7%和106.6%，其年均提價(jià)幅度為7.3%～10.9%。
　　在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本普遍上升的背景下，為了保障其他糧食品種主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者的合理收益，國家于2007年和2008年又先后對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古的玉米和大豆實(shí)行了臨時(shí)收儲(chǔ)政策。這一政策的本意與最低收購價(jià)政策類似，都是為了避免在市價(jià)過低時(shí)谷賤傷農(nóng)。不同之處在于，最低收購價(jià)在作物播種季節(jié)前公布，而臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)在作物收獲季節(jié)公布。與最低收購價(jià)一樣，自2008年起，玉米和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)每年也均有所提高。到2014年，國家公布的玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格比最初實(shí)行時(shí)分別提高了60%和29.7%，其年均提價(jià)幅度為8.1%和4.4%(自2014年起，國家已在東北三省和內(nèi)蒙古實(shí)行大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn))。
　　不難看出，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)的政策功能在實(shí)行過程中發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。它們的初衷都是為了對(duì)市場價(jià)格形成頂托作用，以避免市價(jià)過度下跌傷害農(nóng)民利益;但在實(shí)行過程中其重心卻逐步轉(zhuǎn)向了促進(jìn)種糧農(nóng)民的收入增長。因此其實(shí)質(zhì)就發(fā)生了從糧食價(jià)格政策向收入補(bǔ)貼政策的演變。2008年是開始這一演變的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
　　(二)最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策功能演變的利弊分析
　　首先是促進(jìn)了糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收。如前所述，初始實(shí)行最低收購價(jià)政策時(shí)，還伴有一系列其他調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的政策，如減免農(nóng)業(yè)稅收、對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民購買良種和農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行補(bǔ)貼等。糧農(nóng)當(dāng)時(shí)的普遍反映是，盡管“一免三補(bǔ)”是開天辟地以來從未有過的好政策，但最讓他們心中有了底的政策還是最低收購價(jià)。糧農(nóng)認(rèn)為，國家在播種季節(jié)前公布了糧食的最低收購價(jià)格，農(nóng)民就不怕糧價(jià)跌破底線，也不怕種出糧食無處可賣，就可以據(jù)此盤算出種不種、種什么、種多少糧食，心里有了底就消除了后顧之憂，就可以放心大膽地種糧，因此糧農(nóng)把最低價(jià)稱作“托底價(jià)”。最低收購價(jià)政策，對(duì)于我國糧食產(chǎn)量重新躍上5億噸臺(tái)階繼而登上6億噸高位，可說功不可沒。
　　但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)費(fèi)用也快速上漲，由此出現(xiàn)了盡管糧食連年增產(chǎn)但城鄉(xiāng)居民的收入差距卻持續(xù)擴(kuò)大的反�，F(xiàn)象。2004年至2009年間，城鄉(xiāng)居民的人均收入倍率由3.21倍擴(kuò)大到3.33倍，達(dá)到了歷史峰值。正是在這樣的背景下，最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策才把促進(jìn)農(nóng)民增收也納入了自身的目標(biāo)，由此便有了自2008年起國家每年都適當(dāng)提高最低價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)的做法。效果當(dāng)然也是明顯的:自2010年起，農(nóng)民人均純收入的增幅每年都高于城鎮(zhèn)居民的收入增幅，而自2010年起，城鄉(xiāng)居民的人均收入倍率也呈現(xiàn)出逐步縮小的態(tài)勢(shì)，2015年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的倍率為2.73倍。
　　但在最低收購價(jià)和臨儲(chǔ)政策的功能更多地轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼糧農(nóng)收入時(shí)，副作用也同時(shí)產(chǎn)生，那就是對(duì)市場機(jī)制的干擾。
　　一是最低價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)由市場托底價(jià)逐步演變成了市場最高價(jià)。2008年以后逐年提高的最低價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)，到2010年以后開始高于由供求關(guān)系形成的市場均衡價(jià)格，導(dǎo)致參與糧食多渠道購銷的經(jīng)營主體不得不逐步退出市場，從而迫使國有糧食收儲(chǔ)企業(yè)成為最大的買主。這種現(xiàn)象，在實(shí)行玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的東北和內(nèi)蒙古尤為明顯，由中儲(chǔ)糧系統(tǒng)收購的玉米，隨著臨儲(chǔ)價(jià)格的提高其比重也在不斷上升，預(yù)計(jì)到2015年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)期結(jié)束時(shí)，當(dāng)?shù)赜衩桩a(chǎn)量的九成以上將由中儲(chǔ)糧系統(tǒng)所收購。在主產(chǎn)區(qū)，糧食購銷市場已被稱為“政策市”，多主體經(jīng)營、多渠道流通的糧食收儲(chǔ)市場實(shí)際上已不復(fù)存在。
　　二是糧食加工企業(yè)陷入經(jīng)營困境。當(dāng)不斷提高的糧食收購最低價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)超出市場可接受的水平后，糧食加工企業(yè)便陷入了左右為難的窘境:按市場均衡價(jià)格不可能收到糧食，而購買按中儲(chǔ)糧拍賣價(jià)出庫的糧食，企業(yè)經(jīng)營將幾無利潤甚至虧損。原糧收購價(jià)格上漲速度持續(xù)快于成品糧銷售價(jià)格的上漲速度，最終形成了糧食購銷價(jià)格的倒掛，出現(xiàn)了所謂“麥強(qiáng)面弱”、“稻強(qiáng)米弱”等現(xiàn)象。一些糧食加工企業(yè)感嘆不僅經(jīng)營利潤薄如刀片，而且還都是來自于副產(chǎn)品。東北地區(qū)的玉米加工企業(yè)有半數(shù)停產(chǎn)，能夠維持生產(chǎn)的企業(yè)也都要靠地方政府的補(bǔ)貼。三是導(dǎo)致糧食進(jìn)口大幅度增加。國內(nèi)糧食最低價(jià)、臨儲(chǔ)價(jià)的上漲曲線與國際市場糧價(jià)下跌的曲線在2012年形成了交集，這就為國際市場的糧食進(jìn)入我國市場提供了條件。2012年，我國凈進(jìn)口谷物1317萬噸，比上年猛增了2倍多。2013年，高粱的凈進(jìn)口量從上年的5萬噸激增至106萬噸。2014年谷物凈進(jìn)口1875萬噸，比上年增長39%，而其中近60%是大麥和高粱，高粱的凈進(jìn)口量比上年增加了5.4倍多。2015年谷物凈進(jìn)口3218萬噸，比上年增長71.6%，其中大麥和高粱的凈進(jìn)口量達(dá)到了2143萬噸，比上年增長91.7%。這一輪糧食進(jìn)口的增加，顯然不是因?yàn)閲鴥?nèi)糧食的供不應(yīng)求，而在于國內(nèi)外糧食價(jià)格的倒掛。此輪糧食進(jìn)口增加的特點(diǎn)是:按關(guān)稅配額管理的小麥、玉米、大米的進(jìn)口量增長有限，但不受關(guān)稅配額管理的大麥、高粱以及玉米酒糟和木薯則進(jìn)口猛增(2015年進(jìn)口的玉米酒糟和木薯分別為682萬噸和1102萬噸)。大規(guī)模進(jìn)口既不受關(guān)稅配額管理、價(jià)格又明顯低于國內(nèi)市場的玉米替代品，顯然是糧食加工企業(yè)應(yīng)對(duì)國內(nèi)高糧價(jià)的理性選擇，但這也形成了對(duì)國內(nèi)玉米市場的巨大沖擊。
　　(三)對(duì)玉米實(shí)行“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的改革已勢(shì)在必行
　　當(dāng)前糧食購銷中最突出的矛盾在玉米，因此，對(duì)玉米的購銷政策改革必須先行。2015年，國家已將東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時(shí)收購價(jià)格降至每公斤2元，比此前降低了約10%。但這一價(jià)格水平仍比進(jìn)口玉米及其替代品的到岸完稅成本價(jià)高出25%～30%，既擋不住進(jìn)口的沖擊，也改變不了玉米收購仍然是中儲(chǔ)糧系統(tǒng)一家獨(dú)大的局面。為此，2016年中央“一號(hào)文件”提出:“按照市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革，在使玉米價(jià)格反映市場供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度”。按此要求推進(jìn)的改革，至少要同時(shí)實(shí)現(xiàn)四大目標(biāo):
　　第一，改革玉米價(jià)格形成機(jī)制。玉米收購價(jià)格的形成，要盡快改由市場供求來確定，并以此引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，切實(shí)推進(jìn)糧食的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。國內(nèi)玉米的總供求，必須考慮配額內(nèi)玉米進(jìn)口和不受配額管理的玉米替代品的進(jìn)口狀況，只有使國內(nèi)玉米的價(jià)格貼近進(jìn)口玉米和替代品的到岸完稅成本價(jià)格，才能從根本上改觀國內(nèi)玉米的產(chǎn)銷狀況。
　　第二，激活玉米購銷多元化的市場主體。玉米價(jià)格回歸市場，是形成玉米購銷多渠道經(jīng)營和改變中儲(chǔ)糧系統(tǒng)一家獨(dú)大局面的前提。在此基礎(chǔ)上，要解決好對(duì)各類符合條件的經(jīng)營主體在金融服務(wù)方面的一視同仁，同時(shí)也必須落實(shí)地方政府、行業(yè)主管部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)多元化糧食收儲(chǔ)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，以確保入庫玉米和信貸資金的安全。
　　第三，促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展。要使加工企業(yè)在原料使用上目光向內(nèi)，關(guān)鍵在于扭轉(zhuǎn)國內(nèi)外玉米價(jià)格倒掛的局面。要針對(duì)當(dāng)前的實(shí)際狀況，盡快采取既有利于調(diào)動(dòng)加工企業(yè)積極性、又有利于玉米去庫存的相關(guān)政策措施，著力擴(kuò)大加工企業(yè)對(duì)國內(nèi)玉米的需求。
　　第四，切實(shí)保障玉米生產(chǎn)者的合理收益。在當(dāng)前全球糧價(jià)低迷的大背景下，玉米實(shí)行市場定價(jià)后，如何在合理范圍內(nèi)彌補(bǔ)糧農(nóng)的損失，將成為避免玉米生產(chǎn)出現(xiàn)斷崖式滑坡、確保國家糧食安全和農(nóng)民收入持續(xù)增長的關(guān)鍵之舉。糧食生產(chǎn)滑坡容易爬坡難，要切實(shí)避免一旦糧農(nóng)基本利益受損、糧食生產(chǎn)幾年緩不過勁來的現(xiàn)象再次發(fā)生。要加快研究出臺(tái)符合國情和世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，使農(nóng)民在劇烈的市場波動(dòng)中能夠平穩(wěn)渡過難關(guān)。
　　玉米價(jià)格形成機(jī)制和購銷制度改革的先行，并不意味著其他糧食品種就可以不必改革。實(shí)際上，我國小麥、稻谷等主要糧食品種也面臨著與玉米類似的挑戰(zhàn)和壓力，只是程度不同而已。考慮玉米改革先行，是因?yàn)橛衩酌鎸?duì)著不受配額管理的替代品大量進(jìn)口的沖擊，因此玉米面臨的矛盾最為突出。同時(shí)，因?yàn)榈竟群托←準(zhǔn)蔷用竦幕�本口糧，社會(huì)對(duì)其的價(jià)格波動(dòng)比主要作為飼料和工業(yè)原料的玉米更為敏感。此外，稻谷和小麥?zhǔn)芴娲�品進(jìn)口沖擊的壓力小于玉米，也為改革在時(shí)間上提供了一定的回旋余地。2016年中央“一號(hào)文件”提出“繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策”，表明對(duì)稻谷和小麥的收儲(chǔ)政策，當(dāng)前是重在完善，但改革仍不可回避。因?yàn)橛衩子墒袌龆▋r(jià)后，稻谷和小麥的改革如不能相繼跟進(jìn)，就會(huì)破壞主要糧食品種之間的合理比價(jià)關(guān)系，那就會(huì)使糧食供求在品種上產(chǎn)生更為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾。
　　三、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，著力提高糧食生產(chǎn)的質(zhì)量效益
　　我國糧食已經(jīng)連續(xù)12年增產(chǎn)，目前谷物產(chǎn)量約占世界總量的22%，比位居第二、第三位的美國、印度分別高出約28%和1.3倍。但取得如此成就所付出的代價(jià)也不可忽視，尤其是要清醒認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)的狀況，離中央提出的“走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”還有很大差距。而當(dāng)前我國充滿矛盾的糧食供求狀況，既對(duì)農(nóng)業(yè)原有的發(fā)展方式構(gòu)成了巨大的壓力和挑戰(zhàn)，也為深化改革、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展方式提供了寶貴的機(jī)遇。要結(jié)合糧食購銷體制的改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所必須的各項(xiàng)相關(guān)改革。