深化干部人事制度改革的體制掣肘
　　王屹中國經(jīng)濟體制改革雜志社
　　談到儀征對“選官”制度的探索，江蘇省人民政府副秘書長于利中認為：“儀征的成功，很重要在于儀征市委班子、領(lǐng)導(dǎo)敢于做權(quán)力的自我剝奪者�！睆母鞯卣�在鋪開的各類試點看，一些試點可持續(xù)性差，好的做法沒能堅持下來。為什么？問題恐怕也就在此。然而，這種主要靠領(lǐng)導(dǎo)個人素養(yǎng)推動的改革又能在多大的范圍、多深的層面推進呢？
　　從1982年廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制以來，我國干部人事制度改革取得了不少突破性進展，但選人用人上的不正之風卻屢禁不止。黨政干部人選決定權(quán)掌握在少數(shù)人甚至個別人手中、選任方式變相成為任命制，仍是干部選拔制度改革的“瓶頸”問題。干部人事改革與政治改革要相適應(yīng)
　　北京大學電子政務(wù)研究院院長楊鳳春研究員認為，儀征的試驗是以公開選拔、公開推薦、公推直選為主要表現(xiàn)形式的政治體制改革，幫助我們在政治體制改革上往前邁了一步。在這方面，還可以往前走，比如，從公推小行政長官逐步向大行政長官選舉推進。
　　國家行政學院憲法學教授任進則指出，干部人事制度改革是開放式的，如果不和經(jīng)濟體制改革的深化相適應(yīng)、不和群眾政治參與的積極性相適應(yīng)，干部人事制度改革是不會走很遠的。
　　任進教授雖未進一步展開他的判斷，但其中的邏輯是不難辨析的。正像有學者分析的那樣，由于政府治理既涉及政府內(nèi)部事務(wù)的管理，又涉及社會公共事務(wù)的管理。對組織管理民主而言，它意味著組織中的多數(shù)員工通過直接或間接方式行使管理權(quán)；而從社會公共事務(wù)管理層面來說，民主則意味著多數(shù)國民通過直接或間接的方式行使管理權(quán)。前者是管理的民主，意味著政府組織內(nèi)部的成員有權(quán)并且可以通過一定的制度化渠道參與內(nèi)部管理；后者是政治的民主，意味著公民有權(quán)利并可以通過制度化的渠道參與政府組織對社會公共事務(wù)的管理。管理民主意味著組織成員的偏好和利益可以較大程度地滿足，它與政治民主間的邏輯困境可能就是：“內(nèi)部人”能否推動公共組織的目標和行為趨向公共利益，‘而管理民主是不可能自覺地走向政治民主。
　　如果因為“選官”制度只是在某個層面引入了“群眾參與”就一概而論地說它就是政治民主的體現(xiàn)，并因此不再推進政治民主，那么這種“選官”制度的改革終究也走不長遠。
　　聽取了儀征“選官”制度改革的情況后，中國經(jīng)濟體制改革研究會常務(wù)副會長石小敏先生不由得想起1987年的政治改革。那一年曾在各部委取消黨組，只有兩個部委保留。當時有個理論，就是部長都是黨委任命的，因此，被任命的機構(gòu)就不需要黨組了。但在選舉機構(gòu)則還需要黨組，比如人大、政協(xié)�，F(xiàn)在反思過去，是以前的做法做錯了呢？還是做早了呢？這些理論確實需要做社會主義理論研究和黨的理論研究的專家學者來探討。否則基層的試驗走到一定程度，就會遇到很多障礙，推進不下去。讓黨員群眾在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)揮“主體”作用
　　干部的選任方式無疑是干部人事制度改革的重點。在實踐中，它又是一個難點性問題。儀征地干部人事制度改革打破了長期存在的人事權(quán)力過分集中和“暗箱操作”現(xiàn)象，有利于削弱人事腐敗、提高政府效率，但在群眾推薦制度中，“群眾”的范圍可能還不夠?qū)挿海�有的甚至只是一定范圍�?nèi)的公務(wù)員的問題。另外，給予一定級別的干部、人大代表、政協(xié)委員的提名權(quán)和測評權(quán)的權(quán)重過大，使基層群眾的聲音不夠強大。有可能導(dǎo)致當選領(lǐng)導(dǎo)在對“下”負責時，存在只對局部群眾負責的局限性。
　　當然，干部人事制度的改革不可能一蹴而就，它還受著一系列的制度約束，我們不能對一個頗具創(chuàng)新性的探索求全責備。比如2000年的《深化干部人事制度改革綱要》提出“對一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行跨地區(qū)、跨部門交流。逐步健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流的激勵機制和保障機制�！蹦敲�，對通過公推公選、公開推薦、公推直選選出的領(lǐng)導(dǎo)干部因組織需要而被交流時，新接任此崗位的交流人員是否需要經(jīng)過公推公選、公開推薦或公推直選程序呢？對這個問題的任何一種回答，都意味著對另一個制度的否定。儀征給出的選擇是“充分相信干部的素質(zhì)，服從于干部交流制度”�？h以下自下而上的監(jiān)督機制亟須建立
　　要保證領(lǐng)導(dǎo)干部對上向黨和國家負責，對下向百姓負責，就要使干部手中的權(quán)力成為負擔而不是樂趣。儀征創(chuàng)造了一個較好的政治生態(tài)環(huán)境，老百姓的權(quán)利意識逐漸覺醒。
　　中央編譯局當代馬克思主義研究所高新軍研究員指出，把合適的人放在合適的位置上，只是解決了一個入口的問題，在出口問題上，也需做打算，絕不能照搬過去一套。以往自上而下的監(jiān)督力是有邊界的，一般到縣一級，效率幾乎就殆盡了。這個時候怎么實現(xiàn)對干部的監(jiān)督，就面臨很嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，我們要更多地在縣和縣以下建立自下而上的監(jiān)督機制。
　　中國的改革很大程度上是協(xié)商民主和選舉民主的結(jié)合，黨委和政府是一種內(nèi)部分工，缺乏法律約束，只有靠法律約束選舉出來的人來協(xié)調(diào)他們間的關(guān)系。高新軍認為，通過行政渠道對官員進行監(jiān)督，來達到對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，可能將是中國實行黨政領(lǐng)導(dǎo)民主化的有效途徑。此外要將行政體制改革推向深入，還須從政務(wù)公開的核心——財政預(yù)算人手。區(qū)分選任制與委任制干部
　　由于我國的公務(wù)員制度沒有將政務(wù)和事務(wù)加以區(qū)分，導(dǎo)致一個認識誤區(qū)：任何職位都可以公推公選，參與的人越多越好。這實際上是泛化了公推公選的對象。在其他國家，政務(wù)官是通過選舉產(chǎn)生的，事務(wù)官則是考任的結(jié)果。