PPP革命何以席卷全球？

 我們?yōu)槭裁匆獙憽禤PP革命》這本書？

私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)有很長的歷史，比如英法海底隧道，英國和美國以私人收費(fèi)公路形式發(fā)展公路系統(tǒng)，英國、法國、美國、加拿大和南美的鐵路系統(tǒng)，倫敦的地鐵網(wǎng)絡(luò)以及法國的供水等都得益于PPP模式。另外，印度的殖民開拓和南澳大利亞建州也都足以作為PPP的范例。寫作《PPP革命》一書的原因之一就是展示這一段豐富的歷史。

但這并不是我們寫作《PPP革命》一書的主要原因，PPP涉及工程、經(jīng)濟(jì)、金融、會(huì)計(jì)、公共政策等多種不同的學(xué)科門類，但我們認(rèn)為沒有單獨(dú)哪一個(gè)學(xué)科能夠抓住PPP的實(shí)質(zhì)：工程學(xué)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理及一攬子合同的締約和管理；經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注一攬子合同的交易成本和貼現(xiàn)率問題；金融學(xué)從項(xiàng)目融資的角度將PPP看作結(jié)構(gòu)融資的一種形式；會(huì)計(jì)學(xué)則更注重PPP模式的會(huì)計(jì)處理，以及公共部門是否應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目形成資產(chǎn)列入資產(chǎn)負(fù)債表的問題；研究公共政策的學(xué)者則把PPP 視作私有化進(jìn)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)（而我們認(rèn)為并不盡然）。對PPP的研究不僅應(yīng)整合這些不同的視角，而且還需要分析某些未被關(guān)注的特征，比如不確定性和激勵(lì)結(jié)構(gòu)的顯著作用。

現(xiàn)有的PPP理論就是這樣在不同學(xué)科門類中被肢解和片面理解的，不僅如此，在不同的國家，PPP的理論研究側(cè)重點(diǎn)也各不相同。英國當(dāng)然更關(guān)注私人主動(dòng)融資（PFI），PFI 在國家醫(yī)療健康服務(wù)體系中扮演什么樣的角色這個(gè)問題受到（幾乎是病態(tài)的）關(guān)注。在澳大利亞，城市收費(fèi)道路和收費(fèi)隧道很早就已經(jīng)開始使用PPP模式運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和融資模式引起了諸多爭論，理論研究也主要圍繞這些主題開展。在美國，PPP也已經(jīng)有了很長的歷史，但與英國和澳大利亞不同的是，美國的PPP更多是在政策層面而不是項(xiàng)目層面的合作。這種由政府和私營部門合作共同規(guī)范教育、交通、技術(shù)政策和城市改造是美國理論界研究的核心問題。有意思的是，雖然法國在制水輸配、污水處理、城市供熱、垃圾處理等領(lǐng)域采用特許經(jīng)營形式的PPP模式有著很長的歷史，但法國幾乎沒有關(guān)于PPP的理論研究，也許對他們來說特許經(jīng)營協(xié)議平凡得不值得一寫。

我們寫作《PPP革命》一書的初衷就是要綜合以上所有的觀點(diǎn)和理論，以全球化的視角來研究PPP市場。此外，我們認(rèn)為，在一定程度上，由于理論研究和實(shí)踐的脫節(jié)，現(xiàn)有的研究理論對PPP的評價(jià)并不恰當(dāng)，我們試圖通過這本書來彌合這種差異。

由于我們各自不同的背景——一位是PPP的實(shí)際運(yùn)用者和工程師，另一位是學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，使得我們自信能夠?qū)崿F(xiàn)上述的目標(biāo)。也許，《PPP革命》中譯本的出版可以看作是在某種程度上實(shí)現(xiàn)了我們的既定目標(biāo)。

PPP模式如何證明自己能節(jié)約成本并提高效率？

在如英國和澳大利亞這樣已建立PPP的市場，2004年以來，有更多的項(xiàng)目啟動(dòng)或者完成融資。在世界各地，PPP模式的應(yīng)用越來越廣泛，更多的證據(jù)表明PPP的方法在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域比傳統(tǒng)采購方式更有利于實(shí)現(xiàn)資金使用價(jià)值（VFM）。

在《PPP革命》一書中，我們提供的最近的一個(gè)關(guān)于VFM比較的案例發(fā)生在2003年的英國。2003年英國財(cái)政部對61個(gè)PFI項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)89%的項(xiàng)目提前或準(zhǔn)時(shí)交付，所有的項(xiàng)目都在預(yù)算內(nèi)完成。另外，2003年英國國家審計(jì)署也對PFI項(xiàng)目的施工建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查，與采用傳統(tǒng)采購方式的項(xiàng)目不同的是，絕大多數(shù)PFI項(xiàng)目都按時(shí)（PFI 項(xiàng)目76%、傳統(tǒng)采購項(xiàng)目30%按時(shí)完工）并在預(yù)算內(nèi)（PFI 項(xiàng)目78%、傳統(tǒng)采購項(xiàng)目27%在預(yù)算內(nèi)完工）完工。值得注意的是，在PFI 項(xiàng)目中，沒有一例需要由公共部門來承擔(dān)超出預(yù)算的成本，這是與以前不同的，在非PFI模式下，項(xiàng)目遇到困境時(shí)相關(guān)的成本都是由政府預(yù)算來消化的。

從那以后，對傳統(tǒng)采購和PPP項(xiàng)目的建設(shè)情況的比較數(shù)據(jù)逐漸積累起來。傳統(tǒng)采購的結(jié)果是：

l  2005年丹麥一項(xiàng)對210個(gè)交通項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn)，鐵路項(xiàng)目的客流量預(yù)測平均超出實(shí)際的106%，而一半的道路項(xiàng)目預(yù)測流量和實(shí)際交通流量之間相差20% 以上。

l  2004年英國財(cái)政部的一份報(bào)告指出，傳統(tǒng)采購方式下，實(shí)際項(xiàng)目成本比計(jì)劃高出2%-24%。

下面是在建設(shè)施工方面，傳統(tǒng)采購和PPP項(xiàng)目的對比統(tǒng)計(jì)：一家歐洲投資銀行對其參與融資的10個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了深度研究，只有3個(gè)項(xiàng)目發(fā)生了工期延時(shí)或超支的情況，但相關(guān)的費(fèi)用是由項(xiàng)目的發(fā)起人而不是公共部門承擔(dān)。與此形成對照的是，50個(gè)以傳統(tǒng)方式采購的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，60% 延期超過一年。

上面的數(shù)字揭示了在建設(shè)成本和建設(shè)周期上的差異。VFM校驗(yàn)以傳統(tǒng)采購方式下項(xiàng)目發(fā)生的成本（公共部門比較值或PSC）為基準(zhǔn)，對PPP方式進(jìn)行參照對比, 這種方法使得我們可以將PPP方式所能獲得的綜合效益進(jìn)行量化。顯然，由于所有項(xiàng)目都還在實(shí)施過程中，項(xiàng)目的實(shí)際效益還很難計(jì)算，因此評估時(shí)采用的是預(yù)測的項(xiàng)目結(jié)果。

l  2003年的一份報(bào)告指出英國國防PPP項(xiàng)目合同相比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本5%-40%。

l  2004年澳大利亞對維多利亞伙伴關(guān)系政策進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，找到了PPP模式提高凈收益的有利證據(jù)：參與評估的8個(gè)PPP項(xiàng)目，其加權(quán)平均節(jié)省費(fèi)用為項(xiàng)目全部投資的9％。

l  在德國，2004年開始實(shí)施的一項(xiàng)針對PPP項(xiàng)目的小型試驗(yàn)，VFM校驗(yàn)分三步實(shí)施：選擇項(xiàng)目階段；招標(biāo)前預(yù)測VFM收益；招標(biāo)以后采用中標(biāo)方的數(shù)據(jù)進(jìn)行VFM計(jì)算。項(xiàng)目運(yùn)行至今，已經(jīng)計(jì)算了PSC的基準(zhǔn)數(shù)值，招標(biāo)前對所有項(xiàng)目進(jìn)行的VFM收益預(yù)測為1%-25%不等，招標(biāo)以后根據(jù)中標(biāo)方數(shù)據(jù)計(jì)算得到的VFM收益則為6%-15%。

最后，《PPP革命》一書中還包含了一系列案例分析，荷蘭Delfland污水處理PPP項(xiàng)目（歐洲最大的水務(wù) PPP項(xiàng)目）在2003年完成，預(yù)期比PSC節(jié)約15%的成本。在本書中（以及2005年發(fā)表的一系列論文中），我們提供了8個(gè)PPP項(xiàng)目，其中3個(gè)沒有做PSC計(jì)算，資金價(jià)值是通過競爭性招標(biāo)程序?qū)崿F(xiàn)的，還有2個(gè)案例，VFM收益很�。ǖ陀�0.5%），剩下的3 個(gè)項(xiàng)目中VFM收益為9%-16%。

“混合型”PPP模式

2004年以來發(fā)生的另一個(gè)變化是“混合型”PPP模式的出現(xiàn)，模糊了傳統(tǒng)的PPP和公共采購模式的界限。雖然有充分的、壓倒性的證據(jù)表明PPP相對于傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)勢，但PPP的推行并不是沒有困難的。對小型項(xiàng)目來說，采用PPP模式過于復(fù)雜，并且成本很高。有時(shí)候PPP模式的運(yùn)作和管理超出了公共部門的能力范圍。另外，有些項(xiàng)目周期較長，要精確定義項(xiàng)目成果非常困難。這些問題催生出了新的混合型PPP模式。新的模式有利于降低采購成本、對基礎(chǔ)設(shè)施的需求保持適度的彈性，體現(xiàn)了不同程度的PPP，但仍以清晰的責(zé)任界面和適度的激勵(lì)為基礎(chǔ)。

出現(xiàn)了多種不同形式的“管理合同”，公共部門雇用一個(gè)合同商在一個(gè)總價(jià)合同下代表政府管理包括設(shè)計(jì)、建檔和建造在內(nèi)的全部或部分（總價(jià)包括管理費(fèi)和子合同下提供服務(wù)的工作成本）。采用這種類型合同的優(yōu)勢在于它的靈活性，并且管理公司能夠充分運(yùn)用他們在采購、建檔和分包等方面的專業(yè)能力。

這種管理合同的一種形式是“漸進(jìn)式伙伴關(guān)系”。政府和私營部門締結(jié)一個(gè)框架合同，由私營部門代為采購必要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。隨著項(xiàng)目要求的逐步明晰，政府部門可以取消單個(gè)的合同而不必受任何長期承諾的約束。私營部門通過競爭程序向分包商采購服務(wù)和設(shè)施，利用自己的采購專業(yè)能力獲得最優(yōu)惠的交易。私營部門對服務(wù)水平滿足項(xiàng)目要求承擔(dān)最終責(zé)任。然而，當(dāng)局保留使用其他服務(wù)提供商的權(quán)利，在這種情況下管理合同和許可證可能回過頭來被授予公共部門。這樣可以避免締結(jié)大額合同，公私雙方作出長期承諾并受其約束，造成更改困難的情況。

英國出現(xiàn)的另一種情況是捆綁一批項(xiàng)目，分階段實(shí)施。這種方式是與一個(gè)單個(gè)的合同商簽訂合同，內(nèi)容包括分步實(shí)施幾個(gè)小型項(xiàng)目，這樣可以降低交易成本、縮短采購程序。這種方法的基礎(chǔ)是建立一家合資公司，不同的公共部門在合資公司中擁有少數(shù)比例的權(quán)益。這樣就可以由這一家私營伙伴來完成最初的工作，建立資金使用價(jià)值的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，隨后公共部門可以通過合資公司的運(yùn)營以市場化途徑檢驗(yàn)項(xiàng)目方案成功與否。英國的地方金融改善基金(LIFT)就是通過這種模式以伙伴方式提供地方基礎(chǔ)醫(yī)療，并完成“BuildingSchools for the Future”計(jì)劃。

“聯(lián)盟”也是一種采購模式。在一個(gè)“聯(lián)盟”協(xié)議下，在營造“不責(zé)備”和“結(jié)果導(dǎo)向”合作文化的基礎(chǔ)上，公共部門和合同商分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其中，合同商根據(jù)直接成本加公司管理費(fèi)用和合理利潤獲得報(bào)酬，當(dāng)然這要建立在會(huì)計(jì)公開的基礎(chǔ)上，要確定完成項(xiàng)目的目標(biāo)成本。當(dāng)項(xiàng)目以低于目標(biāo)值的成本完成時(shí)，雙方分享收益，同樣地，超支的成本也一樣由雙方分擔(dān)。比較復(fù)雜的項(xiàng)目由于不確定性較高、設(shè)計(jì)創(chuàng)新的空間較大，適合采用這種方式。這種方式的前提是公共部門在管理基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，有能力管理主要的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。這種合作框架背后的思想來源于20世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)的“伙伴”協(xié)議，對此我們在書中也有詳細(xì)論述。

另一種新的方式也開始在英國試行，叫做信用擔(dān)保融資（CGF）。這種方式使用政府貸款，但由私營部門提供一攬子風(fēng)險(xiǎn)管理。特殊目的PFI項(xiàng)目公司可以使用公共貸款，私營金融機(jī)構(gòu)則提供擔(dān)保，承諾如果項(xiàng)目公司無法償還公共貸款，則該機(jī)構(gòu)將承擔(dān)還款責(zé)任。這種安排的目的是降低公共部門的融資總成本，但同時(shí)仍然由私營部門承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，從而激勵(lì)私營部門追求資金最佳使用價(jià)值并從中受益。

傳統(tǒng)采購方式和典型PPP模式的區(qū)別開始變得模糊，這種趨勢是由于滿足不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)需求的需要而產(chǎn)生的。因此不存在硬性的標(biāo)準(zhǔn)或現(xiàn)成的規(guī)則來決定什么樣的情形下適合采用PPP模式。真正的問題應(yīng)該是：對某個(gè)項(xiàng)目而言，可以選擇哪些采購方式，哪一種PPP形式是最合適的。

PPP對于中國這樣的國家有何幫助？

對于類似于中國這樣的新興經(jīng)濟(jì)體而言，PPP模式有著傳統(tǒng)公共采購模式所不具備的優(yōu)勢。

首先，在總體上，我們認(rèn)為PPP能夠給公共采購過程注入不同于以往的激勵(lì)機(jī)制。PPP理論認(rèn)為，以一個(gè)囊括設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營維護(hù)的一攬子合同的形式賦予私營部門一定的控制力，并將成本超支和工程延期的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，這種方式有利于在基礎(chǔ)設(shè)施的采購活動(dòng)中引入激勵(lì)措施，提高效率。同時(shí)，在實(shí)踐層面，私人資本在本質(zhì)上是有其風(fēng)險(xiǎn)性的，私人資本的參與給項(xiàng)目建立了不同于傳統(tǒng)采購方式的“游戲規(guī)則”。

其次，由于激勵(lì)結(jié)構(gòu)的存在，PPP模式能夠給基礎(chǔ)設(shè)施的提供過程帶來實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。這部分得益于恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。一般而言，PPP合同架構(gòu)下，項(xiàng)目超支的風(fēng)險(xiǎn)往往部分或全部地由公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門。合同往往規(guī)定支付與實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)掛鉤。另外，由私營部門來運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施往往比公共部門更為經(jīng)濟(jì)。私營部門這種成本控制能力來源于他們在項(xiàng)目管理、“全壽命周期”運(yùn)營維護(hù)等方面的專業(yè)技術(shù)，同時(shí)私營部門能夠避免公共部門常犯的諸如“鍍金”和“過度建設(shè)”行為以及由此形成的成本放大現(xiàn)象。最后，PPP相關(guān)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)提供了資本投資流入的機(jī)會(huì)。

第三，使用PPP模式具有潛在的社會(huì)效益：比如能夠更好地促進(jìn)外國投資者向國內(nèi)的公共部門轉(zhuǎn)移技術(shù)（比如先進(jìn)的收費(fèi)技術(shù)）；選擇恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目類型（比如能源和通信項(xiàng)目）有助于推動(dòng)競爭和市場化行為，有利于運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、鼓勵(lì)創(chuàng)新；公共部門能夠從資金限制等問題中擺脫出來，吸取私營部門的經(jīng)驗(yàn)、接觸最新的技術(shù)訣竅等。

第四，更有利于環(huán)保。由于PPP模式將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等捆綁成為一個(gè)一攬子合同，對實(shí)現(xiàn)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是非常有利的。在PPP模式下，除了考慮最初的資本投入以外，合同商有了直接的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力去綜合考慮設(shè)計(jì)、全周期運(yùn)營成本以及最終處置等成本因素。如果某些項(xiàng)目雖然初期投資較高，但整個(gè)壽命周期內(nèi)的運(yùn)營維護(hù)成本較低，因而致使全成本降低，合同商就會(huì)在設(shè)計(jì)階段投入更多資源，形成一個(gè)更為優(yōu)化的方案，既不犧牲項(xiàng)目全周期的資金使用價(jià)值，又滿足環(huán)保要求。通過一個(gè)具有整合效應(yīng)的設(shè)計(jì)方案，水可以得到循環(huán)利用，垃圾可以更有效地處置，能耗得以降低。

《PPP革命》中譯本如何幫助中國發(fā)展PPP模式？

中國在“硬經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上運(yùn)用BOT技術(shù)已經(jīng)有了較好的經(jīng)驗(yàn)，比如來賓電廠B廠和上海延安東路隧道復(fù)線等。在其他一些處在PPP前沿的國家（如英國、澳大利亞），PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域正在發(fā)生變化。PPP最初的應(yīng)用更多地集中在“硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域（道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場、通信、電力），隨后逐步推廣到“硬社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施（醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監(jiān)獄、城市改造）�，F(xiàn)在，PPP涵蓋了包括“軟經(jīng)濟(jì)”（研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造）和“軟社會(huì)”（社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃）在內(nèi)的所有基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

我們希望中國沿著這條路徑發(fā)展。《PPP革命》一書對不同類型PPP模式的應(yīng)用作了介紹，在8個(gè)案例分析中，包含兩個(gè)電子收費(fèi)高速公路項(xiàng)目（一個(gè)是澳大利亞的，另一個(gè)是美國的），兩個(gè)監(jiān)獄項(xiàng)目（一個(gè)在英格蘭、另一個(gè)在威爾士），兩個(gè)醫(yī)院項(xiàng)目（一個(gè)在澳大利亞、另一個(gè)在倫敦），其余兩個(gè)是水務(wù)項(xiàng)目（一個(gè)在蘇格蘭，另一個(gè)在保加利亞）。

多樣性是我們希望《PPP革命》中譯本能夠幫助中國PPP市場發(fā)展的另一個(gè)方向。在該書中我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)，PPP模式提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是一種非常靈活的方式，這些模式包括公共和私營部門不同程度的合作關(guān)系（租賃、商業(yè)特許經(jīng)營、特許經(jīng)營、BOT、BOOT、DBFO、DCMF以及合資公司），在很多國家使用，涉及多個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施需求，收費(fèi)方式可以是真實(shí)收費(fèi)或者影子收費(fèi)，具有較高的運(yùn)行可靠度和透明度。

這樣就不存在統(tǒng)一的PPP模式，我們建議把PPP看作一個(gè)過程、一個(gè)系統(tǒng)化的方式，從確認(rèn)服務(wù)需求、界定項(xiàng)目成果和支付機(jī)制、評估并量化項(xiàng)目的財(cái)務(wù)影響和內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)、找到最合適的采購方式、建立商業(yè)規(guī)則、確認(rèn)資金使用價(jià)值、監(jiān)管設(shè)計(jì)和建設(shè)過程、管理合同，一直到移交和服務(wù)的監(jiān)管。如果每個(gè)合同都能嚴(yán)格地使用這個(gè)程序，結(jié)果必然是每一個(gè)項(xiàng)目使用不同的方式，我們認(rèn)為，如此執(zhí)行的項(xiàng)目獲得理想結(jié)果的可能性就更高。