《北大—林肯中心叢書·聯(lián)邦制全球?qū)υ挼?卷：踐行財政“聯(lián)邦制”》：
　　導(dǎo)論：財政“聯(lián)邦制”的原則
　　安瓦 沙（Anwar Shah）
　　很多國家都已開始重新審視不同層級政府的作用、政府與私人部門和民主社會的關(guān)系，以此來提升政府為公民服務(wù)的效力和效率。這一反思重燃了世界范圍內(nèi)財政“聯(lián)邦制”原則和實踐的研究興趣。聯(lián)邦制能夠防止集權(quán)剝削和分權(quán)機會行為的威脅，同時還將決定權(quán)帶給公民。財政“聯(lián)邦制”的原則取決于財政體制的設(shè)計，即稅收、支出和監(jiān)管功能在政府間是怎樣分配的，以及政府間轉(zhuǎn)移支付體制。這些安排對提供公共服務(wù)的效率和公平至關(guān)重要。
　　本章從回顧聯(lián)邦制的基本概念開始，討論了聯(lián)邦財政機構(gòu)的基本概念。本章提出的財政“聯(lián)邦制”原則均基于經(jīng)濟學(xué)前提，因此這些原則僅在經(jīng)濟研究中成立。一些國家可能按照各自的情況更廣泛地將政治學(xué)、社會學(xué)和歷史學(xué)等納入考慮范疇。
　　對于財政補貼分配相關(guān)基礎(chǔ)概念的討論是在稅收配置理論回顧的前提下展開的，接著論述了稅基和稅收分享的概念以及轉(zhuǎn)移支付機制。總結(jié)部分集中論述了財政“聯(lián)邦制”文獻涉及的主要議題。
　　聯(lián)邦制的基本概念
　　權(quán)力在不同層級政府之間的憲法劃分包括三類，即單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制（cofederal）。
　　單一制
　　單一制國家擁有單一或多層級政府，其所有政府作用的控制權(quán)都集中于中央政府。單一制政府有利于集中決策和促進民族團結(jié)。由于均勻和平等地集中提供公共服務(wù)，單一制國家的運行成本比分開提供公共服務(wù)要高。全球絕大多數(shù)國家（據(jù)2006年統(tǒng)計，193個國家中的148個國家）都是單一制政府。城邦國家新加坡和摩納哥屬于單層單一制政府；中國、埃及、法國、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、新西蘭、挪威、菲律賓、葡萄牙、瑞典、土耳其和英國都是多層單一制政府。因此，某些單一制國家（如中國、丹麥、挪威和瑞典）的財政分權(quán)比一些聯(lián)邦制國家（如澳大利亞和印度）做得還要好。
　　聯(lián)邦政府
　　聯(lián)邦政府都是多層級的，每一層級政府都有獨立承擔(dān)和共同承擔(dān)的決策責(zé)任。聯(lián)邦制意味著地理單元組成部分“聚集在一起”或者“團結(jié)在一起”，發(fā)揮全球范圍內(nèi)大大小小民族的優(yōu)勢。這些民族自治州或者是地緣廣袤而無法兼顧細節(jié)，或者是地緣狹小而無法掌控大局1。以“聚集在一起”的視角認識聯(lián)邦制，丹尼爾 艾拉扎爾指出并詳細闡述了“聯(lián)邦制”一詞的拉丁文詞源“合約”（foedus），意思是“聯(lián)盟”（league）、“協(xié)商”（treaty）、“契約”（compact）2。最近，羅伯特 因曼認為，“聯(lián)邦”一詞能夠代表任何形式的政府，只要該政府是形成一個聯(lián)盟的、組合的政府，而地方政府的唯一責(zé)任就是承認中央政府對重大事件所做決策的合法性3。“聚集在一起”更加適用于成熟的聯(lián)邦制國家，如美國、加拿大以及最新成立的歐盟。以“團結(jié)在一起”這一不同的視角來認識聯(lián)邦制，也可以被稱為“新聯(lián)邦制”，代表著州—地方政府分權(quán)責(zé)任的一種嘗試，目的是克服地區(qū)和地方對中央政權(quán)的不滿。這一視角也是推動單一制國家對聯(lián)邦制原則感興趣的重要動力，它更加適合相對年輕的聯(lián)邦制國家，如巴西和印度，以及正在向聯(lián)邦制邁進的國家，如伊拉克、西班牙和南非。政府的聯(lián)邦模式會促使決策權(quán)的分權(quán)，因此，有助于更加自由地選擇、提供更加多樣化的公共服務(wù)，提高政治參與度，促進創(chuàng)新和明確責(zé)任4。聯(lián)邦制也有利于處理地區(qū)沖突。然而，這一體制在共享地區(qū)可能對復(fù)雜和混亂的重大事件不可控，并且要求制度安排能夠保障國家安全、確保地區(qū)公平和維持國內(nèi)共同市場。
　　聯(lián)邦制國家通常都屬于以下兩種模型中的一種：二元聯(lián)邦制（dual federalism）或者合作聯(lián)邦制（cooperative federalism）。在二元聯(lián)邦制下，聯(lián)邦和州政府的責(zé)任是分離并獨立的。根據(jù)威廉姆 瑞克爾的論述，在這種體制下，“（1）兩級政府共同管理土地和人民；（2）每一級政府至少在一個領(lǐng)域具有自主權(quán)；（3）在各自的管轄范圍內(nèi)，每一級政府的自主權(quán)都有一定的監(jiān)管”5。在合作聯(lián)邦制下，不同層級政府的責(zé)任大都是重疊的。在這兩個模型下，財政層級的組織形式都保證了國家和州政府在各自的責(zé)任范圍內(nèi)擁有獨立的管轄權(quán)，并且在此范圍內(nèi)具有平等地位。與此同時，國家和州政府在這種安排下通常會出現(xiàn)競爭和不合作的情況。在二元聯(lián)邦制下，政府要么選擇自己出面來解決（做“夾心蛋糕”），要么通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決。在“夾心蛋糕”模式下，如墨西哥、馬來西亞和俄羅斯的實踐，在不同層級政府之間，除聯(lián)邦關(guān)系外，還存在著一種單一制的官僚作風(fēng)。國家政府始終高高在上，并且擁有不通過州政府而直接處理地方政府的選擇權(quán)。地方政府不擁有任何憲法規(guī)定的政治地位，只是州政府的簡單延伸，且權(quán)力也由州政府賦予。通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決問題的二元聯(lián)邦制下，州政府享有獨立于聯(lián)邦政府的重要的自治權(quán)，且地方政府只是州政府的附屬，與聯(lián)邦政府幾乎沒有或完全沒有直接關(guān)系。澳大利亞、加拿大、印度、巴基斯坦和美國，都屬于通過協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決問題的二元聯(lián)邦制國家。
　　在實踐中，合作聯(lián)邦制模式有三種類型，即相互依存型、相互影響型（marble cake）和相互獨立型。對于相互依存型，德國和南非（具有聯(lián)邦特征的單一制國家）是實踐的代表。聯(lián)邦政府決定政策，州和地方政府實施聯(lián)邦政府已經(jīng)出臺的政策。在這一類型下，鑒于聯(lián)邦對政策制定的主導(dǎo)地位，州/省政府可以通過下議院（眾議院）對聯(lián)邦政策決定提出建議。在德國和南非，州政府由國會的眾議院（分別是德國聯(lián)邦參議院和南非的省級議會）代表。在相互影響型的合作聯(lián)邦制模式下，不同層級政府的責(zé)任往往是重疊的或是共擔(dān)的，并且所有州政府在聯(lián)邦政府眼中都是一視同仁的。有三塊領(lǐng)土和四種語言地區(qū)的比利時就屬于這種類型。最后，合作聯(lián)邦制模式中的相互獨立型，所有層級的政府都享有自治和平等的地位，并且不以通過橫向和縱向來調(diào)節(jié)政策。巴西是這一聯(lián)邦制模式的唯一實踐國。
　　競爭聯(lián)邦制模型是由財政“聯(lián)邦制”文獻構(gòu)造出的理論模型，至今沒有任何國家對這種模型進行純粹的實踐。按照這種模型，所有層級的政府之間都存在重疊的責(zé)任，并且它們都有權(quán)對政策從橫向和縱向進行調(diào)節(jié)來滿足人民對公共服務(wù)的要求6。一些分析者認為這種競爭模型有助于創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府和更有效率的政府，這樣的政府顯然更利于體察民情、落實民意。
　　聯(lián)邦國家的政府雖然都采用聯(lián)邦的模式，但是聯(lián)邦政府對地方政府的影響是不同的。在澳大利亞、德國、印度、馬來西亞、墨西哥和巴基斯坦，聯(lián)邦政府對地方政府的影響非常強；在尼日利亞和美國，聯(lián)邦政府對地方政府的影響屬于次強；在巴西、加拿大和瑞士，聯(lián)邦政府對地方政府的影響很弱。在最后一組國家中，聯(lián)邦對州政府的控制是十分有限的，并且州政府對本州的稅基和稅率有很大的決定權(quán)。在中央集權(quán)的聯(lián)邦制國家中，聯(lián)邦政府規(guī)定使用條件的財政補貼在很大程度上影響著州和地方政府的優(yōu)先權(quán)。澳大利亞作為一個中央集權(quán)的聯(lián)邦制國家，憲法要求聯(lián)邦政府符合地區(qū)差別政策。
　　聯(lián)邦國家的不同也表現(xiàn)在州和地方政府對國家政策的影響上。在許多國家，聯(lián)邦機構(gòu)與州和地方機構(gòu)之間有著清晰的區(qū)分（相互依存型聯(lián)邦制或相互影響型聯(lián)邦制），在澳大利亞和加拿大，這兩級政府通過官員和部長會議相互影響。在德國和南非，州/省政府對國家機構(gòu)有直接話語權(quán)（相互影響型聯(lián)邦制）。在美國，地區(qū)和地方聯(lián)盟在國會中起著至關(guān)重要的作用。在一些聯(lián)邦國家，憲法要求所有立法機構(gòu)都必須承認最高權(quán)力屬于人民。例如，加拿大所有立法機構(gòu)都必須服從于《加拿大人權(quán)憲章》。在瑞士，聯(lián)邦制的實踐是通過法律體系而不是通過聯(lián)邦國家組織形式來實現(xiàn)的，主要的立法變化需要通過全民公決批準(zhǔn)，這種直接民主規(guī)定間接地加強了公共服務(wù)的分權(quán)程度。在所有聯(lián)邦國家中，地方政府對聯(lián)邦政府和州政府的影響仍然屬于體制外影響因素，且這種影響非常弱。
　　不對稱的聯(lián)邦制。聯(lián)邦國家的政府雖然都采用聯(lián)邦制模式，但卻不必以整齊劃一的方式對待州政府，通常提供彈性空間來滿足州政府的不同需求或要求，或者對于特定地區(qū)施加聯(lián)邦意愿。這一類型決定了某些州相較于其他州要受到不平等待遇。例如，俄羅斯的車臣和印度的克什米爾較其他州享有更少的自治權(quán)�；蛘呗�(lián)邦政府可以對待一些州比其他州更加寬松一些，給予它們更多權(quán)力，如馬來西亞的沙巴、沙撈越以及加拿大的魁北克。一些聯(lián)邦國家則為州政府提供自由選擇權(quán)，可以通過選擇順從聯(lián)邦政府的制度而獲得更公平的待遇，也可以選擇不順從聯(lián)邦政府的制度而獲得不公平的待遇。這些選項在加拿大、西班牙和歐盟（除英國和丹麥）是作為一種制度被提供的7。
　　市場維護聯(lián)邦制。巴里 溫加斯特對聯(lián)邦體制進行了理論意義上的比較分析。市場維護聯(lián)邦制是一個理想中的聯(lián)邦體制8，表現(xiàn)在：①多個政府都要有明確的職責(zé)；②州政府對地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的自治權(quán)擁有基本權(quán)力；③聯(lián)邦政府應(yīng)維持內(nèi)部統(tǒng)一市場；④所有政府都要面對它們各自的決策帶來的財政結(jié)果（硬預(yù)算約束）；⑤政治權(quán)力應(yīng)制度化。
　　邦聯(lián)制政府
　　在邦聯(lián)制體系中，一般政府都是作為成員，通常沒有獨立的稅收權(quán)力和支付權(quán)能。美國在1781~1787年都采用邦聯(lián)制。聯(lián)合國、歐盟和獨立國家聯(lián)合體（簡稱獨聯(lián)體，Commonwealth of Independent States，CIS），以及聯(lián)合了11個共和國家的前蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟（簡稱前蘇聯(lián)）基本都采用邦聯(lián)制。邦聯(lián)制體系適用于內(nèi)部具有同質(zhì)性的共同體，與完全不同質(zhì)的同盟不同。然而，歐盟隨著時間的變化也已經(jīng)開始承擔(dān)一些聯(lián)邦的責(zé)任。
　　財政“聯(lián)邦制”的起源
　　基于效率、責(zé)任、管理和自治權(quán)，幾種廣為接受的理論為財政分權(quán)的憲法提供了強有力的依據(jù)9。
　　基本規(guī)定
　　喬治 斯蒂格勒提出了司法管轄權(quán)設(shè)計的兩項原則10：①一個具有代表性的政府與公民走得越近，工作就進展得越好；②公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)對自己所需公共服務(wù)的類型和數(shù)量進行投票。
　　這兩個原則表明決策應(yīng)當(dāng)在最接近公民的政府層級發(fā)生，才能與分配的效率目標(biāo)相一致。因此，司法管轄權(quán)的最大規(guī)模是隨著規(guī)模經(jīng)濟的特定情況和成本效益溢出效應(yīng)的變化而變化的。
　　財政均等
　　司法管轄區(qū)設(shè)計的相關(guān)理念由公共選擇理論發(fā)展而來。曼瑟爾 奧爾森認為，如果政治管轄區(qū)和利益地區(qū)重疊，那么免費搭車問題就能夠被克服，并且邊際效益等于產(chǎn)品的邊際成本，從而確保最優(yōu)化地提供公共服務(wù)11。使政治管轄區(qū)與利益地區(qū)相等，被稱為“財政均等的原則”，它要求每一個公共服務(wù)都有一個獨立的管轄區(qū)。華萊士 奧茨提出了一個相關(guān)的理論，叫做“對應(yīng)原理”12。對應(yīng)原理認為，管轄區(qū)決定著每一項公共服務(wù)的提供順序，因此應(yīng)當(dāng)精確設(shè)定私人對這些公共產(chǎn)品的消費。這一理論適用于存在大量重疊管轄區(qū)的情況。
　　分權(quán)理論
　　根據(jù)奧茨提出的“分權(quán)理論”，“每一項公共服務(wù)都必須由管轄區(qū)提供，管轄區(qū)在提供公共服務(wù)時，應(yīng)是可控制的最小地理地區(qū)，并內(nèi)化了公共服務(wù)供給的成本和效益”13。這一理論也默認了存在大量重疊管轄區(qū)這一前提。布魯諾 弗雷和萊納 埃辛伯杰（Reiner Eichenberger）發(fā)展了這一理論，定義了功能、重疊與競爭性管轄區(qū)（functional，overlapping，and competing jurisdictions，F(xiàn)OCJ）。他們認為，管轄區(qū)可以通過功能這條線索組織在一起，地理重疊的個人和社區(qū)在競爭性管轄區(qū)中可以進行自由選擇。瑞士蘇黎世州的學(xué)校社區(qū)和北美的特定行政區(qū)就是在實踐FOCJ的概念14。
　　補充原則
　　歐盟提出的補充原則認為，稅收、財政支出和管制功能都應(yīng)當(dāng)由低層級的政府來完成（即最接近公民的政府層級），除非是特別有必要的情況，才移交給高層級的政府來分配。
　　責(zé)任分配
　　分配問題，或者說不同層級政府間的補貼分配、征管分配和稅收功能分配，是聯(lián)邦國家最為基本的問題。財政“聯(lián)邦制”的相關(guān)問題認為，財政應(yīng)當(dāng)根據(jù)功能進行劃分。換言之，支出責(zé)任的劃分，包括征管功能的活動，必須遵循稅收的職責(zé)劃分，因為稅收配置是由不同層級政府的支出要求所決定的，此前無法做出任何決定。在對支出進行分權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)注重對稅收的分權(quán)，以便州和地方政府不是完全依賴聯(lián)邦政府的有條件補貼。如果州和地方政府對提高本州的收入水平不負任何責(zé)任，那么這些政府也不會真正從成本—效益的角度出發(fā)來提供當(dāng)?shù)氐墓�共服�?wù)。如果州和地方政府可支配的財政收入比它們所要求的花費多，那么它們也有動力去削減稅收或者提高公共部門的工資。
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