第1章　緒論
　　中國(guó)行政制度史是以中國(guó)歷代行政制度為研究對(duì)象的一門學(xué)科，它以現(xiàn)代政治理論和行政管理理論為指導(dǎo)，以行政制度的歷史發(fā)展變化為主線，分專題研究中國(guó)歷史上的君主、中央行政、地方行政、行政監(jiān)察、官吏選拔、官吏管理、胥吏、公文以及教科文衛(wèi)等各方面的制度。中國(guó)行政制度史著重分析歷代行政制度對(duì)行政管理和社會(huì)發(fā)展的正負(fù)兩個(gè)方面的影響，從中國(guó)行政制度的產(chǎn)生、發(fā)展和變革中總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
　　1.1 中國(guó)行政制度史的研究對(duì)象
　　每一門獨(dú)立存在的學(xué)科，都有其研究對(duì)象，或者說矛盾的特殊性。從廣義來說，舉凡中國(guó)歷史上與行政制度相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、軍事、思想、文化、社會(huì)等部分，都必然要納人中國(guó)行政制度史的研究?jī)?nèi)容。只有將行政制度的研究置放于各個(gè)時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治總體之內(nèi)進(jìn)行，才可能動(dòng)態(tài)地、全面地理解行政制度，這是深入理解中國(guó)行政制度史的必由之路。
　　上述內(nèi)容覆蓋的時(shí)間，為夏、商、周三代奴隸制社會(huì)時(shí)期與秦漢至明清整個(gè)封建社會(huì)歷史時(shí)期。封建制國(guó)家的行政制度，有些雖然淵源于奴隸制國(guó)家，但由于奴隸制及其以前的社會(huì)，年代久遠(yuǎn)，文獻(xiàn)也不足為征，所以本書便把重點(diǎn)放在秦漢至明清這段封建制時(shí)代。至于秦以前的奴隸制時(shí)期行政制度，只做簡(jiǎn)要介紹。
　　眾所周知，中國(guó)的文明史與巴比倫、埃及、印度等文明古國(guó)不同，這些國(guó)家曾多次被異族征服，都遭受過外來文明的侵略，因此古巴比倫、古埃及、古印度的古老文化都未能完整、獨(dú)立地保存下來。只有在華夏大地上孕育生長(zhǎng)的中華文化，一直連綿未斷，持續(xù)發(fā)展。從傳說時(shí)代的黃帝開始，直到現(xiàn)在，中華文化傳統(tǒng)一直保持著發(fā)展的連續(xù)性和主體的純潔性，成為東方文化的主流。這就決定了中國(guó)行政制度史的時(shí)間跨度大，地域遼闊，對(duì)象廣博，內(nèi)容豐富完整，對(duì)它的研究概括起來應(yīng)有以下幾個(gè)方面：
　　第一，中國(guó)歷史上的行政管理及其效果，包括行政體制、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政權(quán)力運(yùn)行、行政環(huán)境、行政文化、行政思想，以及因此產(chǎn)生的各種形式的制度。這里面既有國(guó)家正式制定的典章制度，也有在社會(huì)發(fā)展過程中起到規(guī)范和調(diào)節(jié)作用的傳統(tǒng)習(xí)慣，以及調(diào)節(jié)家族、宗族、鄉(xiāng)里內(nèi)部關(guān)系的“家法族規(guī)”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”等特殊形式的社會(huì)規(guī)條，還有各民族在國(guó)家允許范圍內(nèi)的特定民族規(guī)范。這些規(guī)范是研究中國(guó)行政制度史的基本依據(jù)。通過對(duì)這些規(guī)范的研究，可以了解歷史某一時(shí)期、某一政權(quán)、某一民族的最基本的行政制度情況，也可以看到它的因循和發(fā)展。
　　第二，中國(guó)歷史上的國(guó)家行政管理狀況，包括國(guó)家機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、形式，職、權(quán)、責(zé)、利的劃分和運(yùn)用，以及互相配合、密切相關(guān)的職官選拔、職官管理、監(jiān)察、財(cái)政、文教、衛(wèi)生、禮儀、民族、文書等制度。國(guó)家行政體制是對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的體系，它包括行政監(jiān)察、考試、吏治、人事、財(cái)政、文教、衛(wèi)生、禮儀、民族、文書、職官管理等制度，這些制度既相輔相成，又相互影響和制約，并構(gòu)成行政制度的主體，通過國(guó)家的強(qiáng)制力來保證運(yùn)行。
　　第三，中國(guó)歷史上產(chǎn)生過的行政思想和有關(guān)行政的各種學(xué)說，也是中國(guó)行政制度史的主要內(nèi)容。行政思想是屬于政治思想史的范疇，但我們?cè)谘芯恐袊?guó)，行政制度史時(shí)，不能脫離思想的指導(dǎo)因素，尤其是中國(guó)古代行政制度，是嚴(yán)格遵照“天人合一”和“三綱五常”的欽定儒家學(xué)說作為精神支柱的，晚清以后，又受到西方君主立憲和共和思想的影響。脫離這些思想理論，就難以對(duì)具體制度的形成、發(fā)展和變化做出合理的說明。可見對(duì)行政制度史的研究是離不開思想史內(nèi)容的，否則，就會(huì)變成孤立無據(jù)的偶然政治現(xiàn)象，成為無本之木、無源之水。
　　第四，中國(guó)歷史上經(jīng)濟(jì)制度是研究中國(guó)行政制度史不可忽略的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)制度的根本問題是優(yōu)化資源配置，以便產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家通過政策、法令、規(guī)章等手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，如早期國(guó)家在制度上實(shí)行重農(nóng)抑商政策，漸漸變?yōu)橐噢r(nóng)亦商，政府“凡征糧責(zé)之首戶，每歲夏初絲出一完；秋初，煙葉上市一完；至冬收獲，掃數(shù)全完”。①制度如能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，便能夠保證國(guó)家稅源的充足。相反，如果采取違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，不尊重農(nóng)時(shí)，或者采取苛捐暴斂、竭澤而漁的手段，就必然會(huì)招致民怨，破壞生產(chǎn)，行政制度也不可能正常地運(yùn)行。
　　第五，中國(guó)古代官吏制度是中國(guó)古代行政制度的一個(gè)重要組成部分。關(guān)于官吏，列寧在《論國(guó)家》的講演中曾有過十分精辟的論述。他說：“國(guó)家一直是從社會(huì)中分化出來的一種機(jī)構(gòu)，一直是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者居于社會(huì)之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國(guó)家代表�！雹亠@然，這批“居于社會(huì)之上”的“統(tǒng)治者”和“國(guó)家代表”，就是官吏。官吏是行政制度的具體實(shí)施者，沒有官吏，行政權(quán)力無法行使，行政制度無法實(shí)施，行政目標(biāo)也就不可能實(shí)現(xiàn)。中國(guó)古代官吏制度則不僅包括中國(guó)古代各朝官吏的設(shè)置與沿革情況，還包括中國(guó)古代官吏的選舉、任用、考核、獎(jiǎng)懲、監(jiān)察、待遇、致仕等管理方面的內(nèi)容。在行政制度運(yùn)用過程中，有關(guān)官員的人品、才能和作風(fēng)，必然直接關(guān)系著制度執(zhí)行的公正和效率，并且影響著行政制度的貫徹執(zhí)行和社會(huì)效果，決定著這一制度的成敗。因此，不了解古代的官吏制度就不可能真正理解中國(guó)古代的行政制度。
　　上述幾個(gè)方面，既相輔相成，又相互影響和制約，構(gòu)成研究中國(guó)行政制度史的主體。中國(guó)行政制度史作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)分支，其特點(diǎn)就在于處在行政學(xué)與歷史學(xué)雙重交叉之中，既有行政學(xué)的特點(diǎn)，又有史學(xué)的性質(zhì)。也就是說，中國(guó)行政制度史既是歷史學(xué)的一個(gè)分支、一種專門史，同時(shí)又是行政學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)重要的基礎(chǔ)學(xué)科。
　　中國(guó)行政制度史的研究對(duì)象從狹義上說，是中國(guó)歷代中央行政制度和地方行政制度的沿革演變歷史，以及有關(guān)國(guó)家行政管理的各種典章制度。中央行政制度包括歷代君主制度、宰相制度、中央行政管理體制、監(jiān)察制度四個(gè)方面的內(nèi)容。地方行政制度包括歷代地方各級(jí)行政管理制度、少數(shù)民族地區(qū)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理。此外，歷代的官吏管理制度、胥吏制度、公文制度也是中國(guó)行政制度史研究的對(duì)象。這是本書介紹的主要內(nèi)容。在編寫體例上，目前國(guó)內(nèi)大多有關(guān)中國(guó)行政制度史的著作和教材之中，都以不同王朝為主體，作為一個(gè)獨(dú)立的論述階段和研究主體，分述本王朝的君主制度、職官制度、地方制度、監(jiān)察制度等。這樣的體例當(dāng)然有其必要性，因?yàn)楸阌趯?duì)不同朝代做全面、綜合性的觀察和分析，但由于中國(guó)歷史上存在漫長(zhǎng)的君主專制統(tǒng)治，后起的王朝往往在國(guó)家體制和各方面的規(guī)章上沿襲前代，大同而小異，所謂“中國(guó)自數(shù)千年以來，皆停頓時(shí)代也”。①分朝代敘述它們的行政制度，往往難以避免重復(fù)冗贅。為避免這樣的缺點(diǎn)，本書將古代各種專門制度分別作為專題敘述，精簡(jiǎn)其重復(fù)之處，突出其已發(fā)生嬗變，重點(diǎn)敘述它的發(fā)展變動(dòng)，有異于前代之處。當(dāng)然，又不能割斷其嬗變的淵源和影響，使兩種論述中國(guó)行政制度史的著作體例互資參考，互為補(bǔ)充。為此，本書即按照歷代的皇帝制度、中央行政制度、地方行政制度、行政監(jiān)察制度、官吏選拔制度、官吏管理制度、胥吏制度、公文制度、教科文衛(wèi)管理制度的專題編寫。
　　1.2 中國(guó)古代行政制度的特點(diǎn)和發(fā)展階段
　　研究中國(guó)行政制度史，除了必須認(rèn)識(shí)它與世界各國(guó)行政制度史的發(fā)展歷史具有相同或相近的規(guī)律外，還應(yīng)該特別注意到中國(guó)特殊的國(guó)情和中國(guó)行政制度史本身所具有的特殊性。中國(guó)有確鑿史料記載的行政制度已存在了近4000年，在這漫長(zhǎng)的發(fā)展過程中，中國(guó)行政制度沿革大體清晰，內(nèi)容特點(diǎn)也很突出。在數(shù)千年的歷史發(fā)展中，中國(guó)古代行政管理在自己獨(dú)有的環(huán)境中逐步形成了自己的特點(diǎn)。
　　1.2.1 中國(guó)古代行政制度的特點(diǎn)
　　1.行政管理權(quán)高度集中于君主一人，形成了大統(tǒng)一王朝的中央集權(quán)體制
　　中國(guó)古代的國(guó)家，經(jīng)歷了奴隸主專政和封建主專政兩個(gè)階段。這兩個(gè)時(shí)期的行政管理雖有許多不同之處，但是其共同特點(diǎn)是行政管理權(quán)集中于君主之手，是一種個(gè)人集權(quán)的管理體制：在奴隸制國(guó)家里，行政活動(dòng)以王權(quán)為中心，以王權(quán)為最高權(quán)威，王與國(guó)家兩位一體。夏、商、周雖然以天子為天下共主，但由于實(shí)行的分封制實(shí)際上是一種小國(guó)寡民的社會(huì)，各級(jí)封君的專制權(quán)力在空間范圍上受到限制，僅對(duì)統(tǒng)治區(qū)內(nèi)的直接統(tǒng)治部分享有完整權(quán)力。