本書是《中國政道》(之前已通過選題,書名初步設(shè)想改為《論國家治理——中國政道篇》)的姊妹篇。本書偏重制度建設(shè),《中國政道》偏重理論分析。本書包括公眾決策參與機(jī)制、挑選決策者階段的新趨向、中國公共政策設(shè)置的模式、中國國家強(qiáng)制能力建設(shè)的軌跡與邏輯、財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)、中國在社會保護(hù)方面的新躍進(jìn)、中國體制的學(xué)習(xí)模式與適應(yīng)能力、代表型民主與代議型民主等八部分。
王紹光,1954年生于武漢,香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授,清華大學(xué)公共管理學(xué)院長江講座教授,重慶大學(xué)人文社會科學(xué)高等研究院學(xué)術(shù)委員會委員。1982年獲北京大學(xué)法學(xué)學(xué)士學(xué)位,1984年獲美國康奈爾大學(xué)政治學(xué)碩士學(xué)位,1990年獲美國康奈爾大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位。曾在1972—1977年任教于武漢市堤角中學(xué);1990—2000年任教于美國耶魯大學(xué)政治學(xué)系。已出版中英文專著與合著約三十本,包括《中國國家能力報告》、《分權(quán)的底限》、《民主四講》、《袪魅與超越》、《安邦之道》、《人間正道》、《中國式共識型決策》等。
一、公眾決策參與機(jī)制
——個分析框架
公眾參與機(jī)制
信息公開
聽取民意
吸取民智
實(shí)行民決
公眾參與的位階
毛澤東的逆向參與模式:群眾路線
二、挑選決策者階段的新趨向
城鄉(xiāng)基層選舉
人大代表選舉
行政首長的選舉
三、中國公共政策議程設(shè)置的模式
動員模式 一、公眾決策參與機(jī)制
——個分析框架
公眾參與機(jī)制
信息公開
聽取民意
吸取民智
實(shí)行民決
公眾參與的位階
毛澤東的逆向參與模式:群眾路線
二、挑選決策者階段的新趨向
城鄉(xiāng)基層選舉
人大代表選舉
行政首長的選舉
三、中國公共政策議程設(shè)置的模式
動員模式
內(nèi)參模式
借力模式
上書模式
外壓模式
小結(jié)
四、改革時期的公安分權(quán)與集權(quán)
——中國國家強(qiáng)制能力建設(shè)的軌跡與邏輯
調(diào)動地方資源——公安行政分權(quán)的意義
人員編制權(quán)力下放
經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任下移
機(jī)構(gòu)管理權(quán)限下放
重塑中央效能——公安行政集權(quán)的目的
調(diào)整編制、向基層傾斜
建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制
強(qiáng)化機(jī)構(gòu)縱向監(jiān)管
從分權(quán)向集權(quán)轉(zhuǎn)變的原因
控制對象與控制主體的變化
分權(quán)與集權(quán)自身矛盾的演變
中央與地方財政關(guān)系的變化
國家強(qiáng)制能力建設(shè)的邏輯
分權(quán)化發(fā)展的條件
集權(quán)型建設(shè)的前提
小結(jié)及討論
五、走向預(yù)算國家
——財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)
國家建設(shè)、財政轉(zhuǎn)型與預(yù)算國家:一個初步的理論
國家建設(shè)與財政轉(zhuǎn)型
稅收國家
預(yù)算國家
從稅收國家到預(yù)算國家:法國、英國和美國的經(jīng)驗(yàn)
法國道路
英國道路
美國道路
中國的預(yù)算改革
預(yù)算改革前中國的財政:演進(jìn)中的稅收國家與“前預(yù)算時代”
1999年以來的預(yù)算改革
建立預(yù)算國家面臨的挑戰(zhàn)
總結(jié)
六、如何摸著石頭過河?
——從農(nóng)村醫(yī)療融資體制的變遷看中國體制的學(xué)習(xí)模式與適應(yīng)能力
適應(yīng)能力與學(xué)習(xí)模式
醫(yī)療合作的萌芽
合作醫(yī)療的興起
合作醫(yī)療的普及
傳統(tǒng)合作醫(yī)療的衰落
新型合作醫(yī)療的探索
小結(jié)
七、大轉(zhuǎn)型
——從經(jīng)濟(jì)政策到社會政策
波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型》
中國的大轉(zhuǎn)型
大轉(zhuǎn)型與公共財政的關(guān)系
小結(jié)
八、為了實(shí)現(xiàn)共同富裕
——中國在保護(hù)社會方面的新躍進(jìn)
中國式社會主義:從1.0到3.0
縮小不平等
地區(qū)差距的縮小
縮小城鄉(xiāng)差距
降低不安全
最低生活保障
醫(yī)療保障
養(yǎng)老保障
住房保障
其它保障
小結(jié)
1989年,日裔美國人弗朗西斯福山發(fā)表了《歷史的終結(jié)》一文,認(rèn)為西方資本主義國家實(shí)行的“經(jīng)濟(jì)與政治自由”制度已是“人類意識形態(tài)發(fā)展的終點(diǎn)”。20年后的2009年,英國廣播公司委托兩家民調(diào)機(jī)構(gòu)在全球27個國家(包括中國)對隨機(jī)抽樣的29 000人進(jìn)行了一次大規(guī)模調(diào)查,調(diào)查結(jié)果表明福山的判斷是虛妄的、完全站不住腳的。這項(xiàng)調(diào)查顯示,對所謂“自由資本主義”的不滿遍布全球,在27國人民中平均只有11%的人認(rèn)為,這種制度運(yùn)轉(zhuǎn)良好,不需政府干預(yù)。相反,平均有23%的人認(rèn)為,資本主義制度帶有致命的缺陷,需要一種新的經(jīng)濟(jì)制度來取代它。持這種看法的人在法國高達(dá)43%、墨西哥高達(dá)38%、巴西高達(dá)35%、烏克蘭高達(dá)31%。在各國人民中,最普遍的觀點(diǎn)是資本主義制度的問題要靠改革與監(jiān)管來解決,而改革的方向是政府應(yīng)該在擁有或直接控制本國主要產(chǎn)業(yè)、財富再分配、企業(yè)監(jiān)管等方面發(fā)揮更積極的作用。換句話說,“自由資本主義”不得人心。
只有在這樣的全球背景下,才能真正體會探索中國式社會主義3.0版的意義。中國人民不相信歷史已經(jīng)終結(jié),仍然在不懈地探索社會主義道路;同時,中國人民也絕不會故步自封,跨越上一個發(fā)展階段后,會通過豐富多彩的實(shí)踐和試驗(yàn)探索如何為中國式社會主義“升級換代”。
在“匱乏階段”與“溫飽階段”,中國已經(jīng)創(chuàng)造了輝煌的中國式社會主義1.0版與2.0版,并取得了舉世矚目的成就。進(jìn)入“小康階段”后,“衣食”或“溫飽”不再是絕大多數(shù)中國人面臨的主要問題,中國式社會主義3.0版必須大幅度增加對公共產(chǎn)品與服務(wù)的投入,進(jìn)一步提高全社會的福利水平。前面提供的大量數(shù)據(jù)證明,為了實(shí)現(xiàn)共同富裕的夢想,在社會保護(hù)方面,中國在過去十余年確確實(shí)實(shí)經(jīng)歷了一次史無前例的大躍進(jìn)。為了使這個大躍進(jìn)一目了然,圖8—18展現(xiàn)了2000—2012年間的兩組數(shù)據(jù):一組是中國在社會保障方面的公共支出,另一組是該支出占GDP的比重。我們看到,在短短13年間,前一組數(shù)據(jù)從不到5 000億元增至近55 000億元,增加了10倍。也許有人會說,這組數(shù)據(jù)之所以增長率高,是因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)在此期間快速增長。這固然沒有錯,中國的經(jīng)濟(jì)總量確實(shí)在此期間翻了好幾番;但社會保障方面的公共支出與GDP并不是同步增長,而是比本來就增長很快的后者增長速度高得多。這使得該支出占GDP的比重從2000年的5%猛增至2012年的10.5%。
圖8—18拿當(dāng)今的中國與十幾年前的中國進(jìn)行對比,顯示中國在社會保護(hù)方面經(jīng)歷了一場大躍進(jìn)。這個大躍進(jìn)還可以從與其他國家的比較中看出。圖8—19中有關(guān)其他國家與地區(qū)的數(shù)據(jù)來自《世界社會保障報告:2010—2011》,中國的數(shù)據(jù)來自作者的計(jì)算。它顯示,2000年時,中國社保支出占GDP的比重與印度2010年的情形相仿;到2005年,中國超越亞太地區(qū)2010年的平均值;到2010年,中國超越世界平均值;到2012年,中國超越拉美與加勒比地區(qū)以及中東地區(qū)的平均值。在過去十余年的時間里,中國連續(xù)跨過三道門檻,現(xiàn)在正躍躍欲試,追趕俄羅斯與巴西的水平。除個別例外,中國在社會保護(hù)方面的支出現(xiàn)在僅低于兩類經(jīng)濟(jì)體,即歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與前蘇東經(jīng)濟(jì)體。在138個有數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)體中,中國可以排在60位左右。
這樣,無論是與中國自身的歷史作縱向比較,還是與其他國家進(jìn)行橫向比較,都無可爭辯地表明,中國在社會保護(hù)方面經(jīng)歷了一次波瀾壯闊的大躍進(jìn)。有人在2000年前后說中國是“低福利”國家,那是有依據(jù)的,因?yàn)楫?dāng)時中國在社會保護(hù)方面的公共支出確實(shí)比大多數(shù)國家低。但如果這些人今天依然說中國是“低福利”,那等于說,全世界絕大多數(shù)國家都是“低福利”。問題是,如果世界上絕大多數(shù)國家都是“低福利”,多低才是低、多高才算高呢?高低總是相對的,沒搞清客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)便奢談“高”、“低”,無異于信口開河。
西方那些不了解中國的人也會想當(dāng)然地認(rèn)為,中國是“低福利”國家,因?yàn)槲鞣接嘘P(guān)社會保護(hù)與福利的文獻(xiàn)往往將競爭性的選舉看作決定社會保障廣度與力度的關(guān)鍵因素, 似乎只有在競爭性選舉的條件下,政府才可能回應(yīng)選民的呼聲;似乎只有引入競爭性選舉,才構(gòu)成加強(qiáng)社會保護(hù)的必要條件。圖8—19證明,這種看法毫無根據(jù)。否則便無法解釋,在社會保護(hù)方面,為什么一大批被貼上“民主”標(biāo)簽的國家(如印度、菲律賓、印度尼西亞、韓國等)卻落到了中國的后面。因?yàn)椴荒芊裾J(rèn)中國社會保護(hù)的程度有所提高,用西方主流思維方式進(jìn)行思考的人也許會爭辯說,中國之所以這么做僅僅是為了保住政權(quán)。保住政權(quán)當(dāng)然對各種政體都至關(guān)重要,但如果僅僅是為了一己之私而保住政權(quán),當(dāng)權(quán)者理性的選擇應(yīng)當(dāng)是緩步提高社會保護(hù)水平,因?yàn)樵谏鐣Wo(hù)方面,開弓沒有回頭箭;一旦享受了 某種程度的社會保護(hù),民眾是難以接受倒退的!氨W≌䴔(quán)說”也許可以用來解釋那些社會保護(hù)進(jìn)度緩慢、逐步擴(kuò)大的例子,但它顯然無法解釋中國過去十余年在社保方面的大躍進(jìn)。
其實(shí),只要不受西方主流思潮的束縛,要解釋這個大躍進(jìn)并不難。社會保護(hù)是人類生活的內(nèi)在需求,也是中國廣大老百姓的熱切期盼;“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”是現(xiàn)階段中國夢的重要組成部分。中國在2000年前后處于“低福利”狀態(tài),并非如有些人所說,是中國的制度特征。實(shí)際上,只是因?yàn)樾伦杂芍髁x一度影響中國的政策思路,才使得中國在20世紀(jì)90年代短暫地經(jīng)歷了“市場社會”的夢魘,才導(dǎo)致“低福利”局面的出現(xiàn);但“低福利”局面也催生了此后蓬勃的反向運(yùn)動。自新世紀(jì)以來,一個人口如此眾多、內(nèi)部差異性如此巨大的國家,能在如此短的時期里,推動如此廣泛深刻、順應(yīng)民心的變局,這表明,中國的政治體制對變化的環(huán)境具有相當(dāng)強(qiáng)的適應(yīng)力,對民眾的需求具有相當(dāng)強(qiáng)的回應(yīng)性。今天,中國在社會保護(hù)方面還存在大量嚴(yán)重的問題,民眾對進(jìn)一步加強(qiáng)社會保護(hù)還有十分強(qiáng)烈的愿望。只要這種壓力繼續(xù)存在,只要中國體制的適應(yīng)力與回應(yīng)性不退化,可以預(yù)期,中國夢未來定會一步步變成惠及億萬百姓的現(xiàn)實(shí)。