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非洲式治理現(xiàn)代化：多重尺度
李瑞昌張楚楚

非洲是全球最不發(fā)達(dá)國家集中的大陸，面臨嚴(yán)重的治理赤字。非洲民族解放運(yùn)動(dòng)距今多年，諸多非洲國家同發(fā)達(dá)國家、新興發(fā)展中國家的治理水平差距依然懸殊。2022年非洲聯(lián)盟委員會(huì)（African Union Commission）、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織聯(lián)合發(fā)布的《非洲可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》（Africa Sustainable Development Report）顯示，當(dāng)前非洲仍有2.88億學(xué)齡兒童無法接受教育，65%的人口飽受土壤退化的困擾，超過90%的城市區(qū)域無法獲取污水處理服務(wù)（AU et al., 2022）。作為全球貧困率最高的地區(qū)，當(dāng)前非洲每日生活費(fèi)低于1.90美元的貧困人口超過4.75億人，是世界其他地區(qū)平均水平的9倍（Institute for Security Studies, 2022），貧困問題仍在困擾非洲。不僅如此，戰(zhàn)亂頻仍與政局動(dòng)蕩則令地區(qū)民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)加倍受損。根據(jù)《武裝沖突地點(diǎn)和事件數(shù)據(jù)項(xiàng)目》（Armed Conflict Location and Event Data Project）， 2022年非洲至少發(fā)生了3.6萬起暴力事件，造成超過5萬平民死亡（Yusuf, 2023）。相對(duì)于其他地區(qū)，非洲大陸地區(qū)沖突、軍事政變、恐怖主義、跨境犯罪等問題更為突出，各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織疊加，嚴(yán)重削弱了社會(huì)穩(wěn)定性。按照全球風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略咨詢公司Verisk Maplecroft發(fā)布的內(nèi)亂指數(shù)（Civil Unrest Index），在54個(gè)非洲國家中，37國被列為內(nèi)亂高風(fēng)險(xiǎn)與極端風(fēng)險(xiǎn)國家。在非洲地區(qū)，各國遠(yuǎn)未達(dá)成國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，國家治理能力普遍備受考驗(yàn)，甚至出現(xiàn)國家主權(quán)日趨弱化、國家體系與政府功能退化、國家認(rèn)同感與歸屬感缺失、多國政治形態(tài)錯(cuò)綜混雜與自相矛盾等難題（劉鴻武，2016）。
一、 非洲治理現(xiàn)代化失敗了嗎
在西方國家的文獻(xiàn)中，非洲國家治理經(jīng)驗(yàn)常被視為治理不善（bad governance）的案例（Klosowicz, 2018）。基于這一敘事路徑，值得進(jìn)一步爭(zhēng)論的問題包括：非洲國家治理不善的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？非洲國家治理不善的原因何在？如何推動(dòng)非洲國家治理現(xiàn)代化？
針對(duì)上述問題的回應(yīng)，西方學(xué)術(shù)界大致展現(xiàn)出四種各有側(cè)重的理論路徑。第一種理論路徑關(guān)注的是非洲治理的制度環(huán)境弊端。在殖民遺產(chǎn)水土不服等負(fù)面效應(yīng)逐步凸顯、獨(dú)立后非洲各國建構(gòu)滯后與政治轉(zhuǎn)型陣痛等多重因素作用下，該地區(qū)出現(xiàn)國家憲政制度安排的普遍失敗，選舉政治、政黨政治與現(xiàn)代文官體系極不成熟，政府難以獲得維系國家統(tǒng)一所需的權(quán)力，進(jìn)而制約了國家通過吸納與整合社會(huì)資源化解社會(huì)矛盾的能力（Ndulo, 2003; Gberevbie, 2014）。
第二種路徑聚焦非洲治理的理念缺陷。受限于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)水平落后、專業(yè)人才短缺，非洲多國更傾向于快速積累物質(zhì)基礎(chǔ)，而對(duì)教育、科技、信息、生態(tài)、衛(wèi)生等多重軟領(lǐng)域存在資源投入不足、缺乏綜合規(guī)劃、政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問題（Agbotui et al., 2021）。不僅如此，不少國家政局不穩(wěn)，黨派斗爭(zhēng)激烈且政府更替頻繁，致使治理議題政治化與公共政策碎片化，給政策執(zhí)行與實(shí)踐帶來阻礙（Jeary, 2022）。
第三種路徑強(qiáng)調(diào)非洲治理的主體行為失范。一方面，具有顯著集權(quán)傾向的非洲多國政府人員構(gòu)成具有高度同質(zhì)化特征，來自特定優(yōu)勢(shì)族群、地區(qū)與階層的政治精英高度攏權(quán)，與關(guān)鍵少數(shù)群體的利益訴求常常出現(xiàn)錯(cuò)位（Acheson, 2008; Nabyonga�睴rem et al., 2021）。另一方面，該地區(qū)不少國家的政治權(quán)威并非體現(xiàn)于管理公共事務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)中，而是掌握在執(zhí)政多年的魅力領(lǐng)袖之手，后者極易在公私領(lǐng)域界限模糊的背景下，出于私利壟斷國家資源與限制官僚體制的有效性（Ganahl, 2014）。
第四種路徑突出非洲治理的監(jiān)管不當(dāng)。由于非洲大陸普遍存在傳統(tǒng)庇護(hù)政治（neo�瞤atrimonialism）與現(xiàn)代國家制度共存、非正規(guī)政治運(yùn)作與正規(guī)體制機(jī)制并立的現(xiàn)象，央地垂直機(jī)構(gòu)之間與平行利益集團(tuán)之間的政治交易難以獲得有效監(jiān)管，以至于非洲國家治理步入法治化、規(guī)范化與有序化仍然道阻且長(zhǎng)（van de Walle, 2001）。
盡管國際學(xué)界對(duì)非洲治理問題的研究如火如荼，但是既有研究極易囿于固有的思維模式與話語體系。首先是分析框架線性化。受經(jīng)典現(xiàn)代化理論的影響，西方分析框架的一個(gè)基本假設(shè)就是傳統(tǒng)和現(xiàn)代的兩極對(duì)立，將傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型視為單向度線性過程。20世紀(jì)80年代，世界銀行及其他國際組織采用政府缺乏代表性、經(jīng)濟(jì)體系非市場(chǎng)化、政治權(quán)力個(gè)人化、行政系統(tǒng)低效化等標(biāo)簽定義治理不善（Weiss, 2000）。按照這一邏輯，非洲國家大多是典型的反面教材。與此同時(shí)，西方的治理現(xiàn)代化理論還認(rèn)為，要達(dá)到善治（good governance）應(yīng)當(dāng)建立在民主政治與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這兩大基石之上，包括治理決策民主化、治理主體多元化、治理方法精細(xì)化、治理機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)化、治理過程透明化、治理技術(shù)科學(xué)化等特征（Power, 2003）。然而，傳統(tǒng)與現(xiàn)代并非涇渭分明的對(duì)立狀態(tài)，西方學(xué)術(shù)界有關(guān)治理成敗的簡(jiǎn)單劃分也未必符合包括非洲諸國在內(nèi)的發(fā)展中國家的實(shí)際情況。例如一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，非洲低收入國家過度開展新自由主義改革或?qū)⒓觿≡�本脆弱的民生難題（Cole, 2005）。
其次是敘事結(jié)構(gòu)二元化。受西方區(qū)域國別研究范式的影響，傳統(tǒng)上有關(guān)發(fā)展中國家的治理著述常常采用東方學(xué)二元敘事結(jié)構(gòu)，著眼于西式現(xiàn)代化價(jià)值觀的研究關(guān)懷。其知識(shí)加工的主流做法是將基于西方國家案例的研究理論提升到一般性理論，再套用至亞非拉國家，并根據(jù)其適用性進(jìn)行理論的拓展與修正，進(jìn)而將復(fù)制西化模式與道路視為探尋發(fā)展中國家治理缺陷與提出改革藥方的基本出發(fā)點(diǎn)（Doornbos, 2003）。不過，所謂的西式治理模式頗為籠統(tǒng)，事實(shí)上美國、西歐各國、澳大利亞等國家的治理模式各有特色，而亞非拉國家同西方國家的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史傳統(tǒng)、文化氛圍截然不同。因此，深化對(duì)治理現(xiàn)代化路徑多樣性的認(rèn)識(shí)，探討各地區(qū)本土化與自主化治理路徑，日益成為發(fā)展中國家治理研究的重要關(guān)切和新議題。
最后是內(nèi)外因素割裂化。受傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)主要流派的影響，大量有關(guān)非洲治理的文獻(xiàn)將內(nèi)因或外因作為切入點(diǎn)，試圖回答與解決非洲國家因何長(zhǎng)期欠發(fā)達(dá)的問題。內(nèi)因論關(guān)注本地制度設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)范構(gòu)建與政策執(zhí)行（Guy, 2015），外因論則強(qiáng)調(diào)殖民主義負(fù)面遺產(chǎn)、世界經(jīng)濟(jì)體系的不平等結(jié)構(gòu)特征、外部力量的政治經(jīng)濟(jì)干預(yù)等因素（McFerson, 2009）。盡管這兩種分析路徑各有建樹，但明顯簡(jiǎn)化了實(shí)際復(fù)雜性，特別是有關(guān)本土發(fā)展和外部環(huán)境之間相互作用機(jī)制的研究不足。
二、 非洲式治理現(xiàn)代化何以可能
毫無疑問，無論是現(xiàn)代化理論、治理理論還是治理現(xiàn)代化理論都是作為現(xiàn)代化先行者的西方國家理論工作者構(gòu)建起來的。自18世紀(jì)西方工業(yè)革命帶來現(xiàn)代化以來，現(xiàn)代化似乎成為發(fā)展中國家發(fā)展的目標(biāo)和路徑；與此同時(shí)，探討總結(jié)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)以及開發(fā)和指導(dǎo)發(fā)展中國家現(xiàn)代化，成為自20世紀(jì)30年代以來各種現(xiàn)代化理論創(chuàng)建的基礎(chǔ)。20世紀(jì)七八十年代，隨著社會(huì)科學(xué)出現(xiàn)解釋力瓶頸，許多經(jīng)典研究范式越來越難以描述與詮釋經(jīng)歷快速變革的現(xiàn)實(shí)世界。在混合經(jīng)濟(jì)日益盛行，介于市場(chǎng)與國家之間的機(jī)構(gòu)制度討論卻明顯滯后的背景下，治理理論被賦予了突破傳統(tǒng)學(xué)科與分析框架局限性的時(shí)代內(nèi)涵。1989年世界銀行在《撒哈拉以南：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》（Sub�睸aharan Africa: From Crisis To Sustainable Growth）報(bào)告中首次運(yùn)用治理危機(jī)（governance crisis）來描述非洲國家的發(fā)展?fàn)顩r，自此治理這一術(shù)語逐漸成為深受西方乃至世界各地學(xué)界關(guān)注的研究重點(diǎn)，政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域涌現(xiàn)出大量將治理作為研究對(duì)象的著述。
根據(jù)全球治理委員會(huì)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》，治理（Governance）一詞被界定為公共或私人的個(gè)體和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)之諸多方式的總和，它調(diào)和相互沖突或截然不同的利益，而且是采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程（施巍巍，2007）。不同于統(tǒng)治（Government）與管理（Management），治理代表一種新興的治國理政思想，主要呈現(xiàn)如下基本特征：其一是治理目的公共性，旨在有效實(shí)現(xiàn)公共利益；其二是治理主體多元性，淡化公共與私人部門間的界限，既包括政府，也包括非國家行為體（斯莫茨等，1999）；其三是治理對(duì)象的廣泛性，不僅囊括政府權(quán)力所涉領(lǐng)域，還涵蓋與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)；其四是治理性質(zhì)的協(xié)商性，而非自上而下的強(qiáng)制行動(dòng)；其五是治理方式靈活性，打破傳統(tǒng)上簡(jiǎn)單借助市場(chǎng)機(jī)制或國家計(jì)劃方式協(xié)調(diào)的二分法窠臼，強(qiáng)調(diào)正式制度安排與非正式協(xié)商并重，多種手段綜合施策。
2023年2月，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，指出不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有助于為現(xiàn)代化穩(wěn)步前行提供堅(jiān)強(qiáng)制度保證。國家治理現(xiàn)代化有賴于國家治理體系及其運(yùn)行過程的發(fā)達(dá)順暢，也需要強(qiáng)有力的國家治理能力為其保駕護(hù)航。何增科的研究發(fā)現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、改善民生與民權(quán)以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定等方面績(jī)效，從而最大限度地增進(jìn)公共利益（何增科，2014）。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要不斷提升國家治理能力，構(gòu)建政府、公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)協(xié)同治理的制度體系，發(fā)揮各類治理主體的自身效能，確保規(guī)則和程序的執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的平衡發(fā)展（俞可平，2014）。
黨的二十大報(bào)告中明確概括了中國式現(xiàn)代化五個(gè)方面的中國特色，深刻揭示了中國式現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵：一是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，二是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，三是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，四是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，五是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的鮮明特色。進(jìn)一步講，一個(gè)國家選擇什么樣的現(xiàn)代化道路，是由其歷史傳統(tǒng)、社會(huì)制度、發(fā)展條件、外部環(huán)境等諸多因素決定的。國情不同，現(xiàn)代化途徑也會(huì)不同。實(shí)踐證明，一個(gè)國家走向現(xiàn)代化，既要遵循現(xiàn)代化一般規(guī)律，更要符合本國實(shí)際，具有本國特色。因此，可以說，非洲必將也必然會(huì)找到適合自身的現(xiàn)代化之路，構(gòu)建出非洲式治理現(xiàn)代化理論。
三、 非洲式治理現(xiàn)代化的理論嘗試
基于以上論述，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化并沒有靈丹妙藥。盡管西方學(xué)界試圖建立和推行一套通用的現(xiàn)代化治理理論系統(tǒng)和敘事結(jié)構(gòu)，但是這種努力日益遭到質(zhì)疑。其根本原因在于一般性理論的解釋力是有限的，并不能涵蓋全部的特殊經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要突破西式現(xiàn)代化價(jià)值觀指導(dǎo)區(qū)域國別知識(shí)體系，避免亞非拉案例僅成為維護(hù)西方理論與話語體系的點(diǎn)綴。對(duì)此，中國學(xué)界有責(zé)任、有意識(shí)扭轉(zhuǎn)理論和話語上被動(dòng)局面，立足發(fā)展中國家的視角，針對(duì)非洲地區(qū)的實(shí)際治理經(jīng)驗(yàn)開展細(xì)致分析與理論建構(gòu)�！稄�(fù)旦公共行政評(píng)論》編輯部愿意為此積極嘗試，邀請(qǐng)了國內(nèi)數(shù)名出色的學(xué)者圍繞如下宏觀問題進(jìn)行探討：新形勢(shì)下，非洲各國的治理呈現(xiàn)何種特征？有沒有非洲式治理現(xiàn)代化的模式與道路？非洲的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)究竟是獨(dú)一無二的，還是具有某種普遍性？
本輯所收錄的13篇原創(chuàng)成果是中國學(xué)者從學(xué)術(shù)視角對(duì)上述議題的思考。具體而言，各篇文章主要從三重治理尺度入手探討非洲治理經(jīng)驗(yàn)。尺度之一是非洲是一個(gè)區(qū)域，是一個(gè)內(nèi)部既緊密相連又非常松散的區(qū)域，在國際視野中，即將非洲視為一個(gè)整體又關(guān)注每個(gè)國家個(gè)體，這使得非洲式治理現(xiàn)代化具有第一個(gè)特征：跨界治理，即跨越部落、國家和地區(qū)等政治實(shí)體的治理；尺度之二是非洲是由諸多部落、國家和地區(qū)等多種政治實(shí)體組成，每個(gè)政治實(shí)體自身治理也有著獨(dú)特的民族、宗教和文化特性；尺度之三是非洲仍是世界最大發(fā)展中地區(qū)，接受世界諸多國家、地區(qū)和國際組織援助，援助已經(jīng)成為非洲治理的重要組成部分，基于此，本輯共分三個(gè)專題研討非洲式治理現(xiàn)代化的多個(gè)議題。
專題一是非洲跨界治理，研究非洲地區(qū)組織與政府間如何開展跨界治理協(xié)作，如何通過多層次的集體行動(dòng)應(yīng)對(duì)共同的跨域治理難題。《非洲資源治理轉(zhuǎn)型：動(dòng)力與表現(xiàn)》一文研究非洲資源治理的理念變化、政策調(diào)適與規(guī)范建設(shè)�！冻�越新自由主義：非洲債務(wù)治理的邏輯、障礙與發(fā)展》一文探討了管理非洲債務(wù)的挑戰(zhàn)和范式，強(qiáng)調(diào)需要從新自由主義市場(chǎng)導(dǎo)向的債務(wù)向以發(fā)展為導(dǎo)向的債務(wù)治理模式轉(zhuǎn)變�！杜R時(shí)性安全倡議的興起與非洲安全治理體系轉(zhuǎn)型》一文探討臨時(shí)性安全倡議推動(dòng)非洲安全治理的影響，評(píng)估其打擊地區(qū)極端主義的績(jī)效�！对阢Ｕ撝惺�效：尼羅河流域倡議組織政治與技術(shù)雙軌架構(gòu)分析》一文分析尼羅河流域倡議組織在跨界河流治理中逐漸遭遇邊緣化困境的過程與原因。
專題二是非洲國家治理，分析非洲各國如何在國家治理問題上兼顧本土傳統(tǒng)與外來知識(shí)，如何平衡自上而下的治理機(jī)制與自下而上的治理需求�！斗侵迖�家的土地分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》通過實(shí)證分析檢驗(yàn)了土地分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，拓展了分權(quán)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論�！斗侵薜貐^(qū)典型收縮城市識(shí)別與投資風(fēng)險(xiǎn)探討基于20132021年人口網(wǎng)格及夜間燈光數(shù)據(jù)》一文探討了非洲城市治理中出現(xiàn)的城市收縮現(xiàn)象、空間分異特征與影響因素識(shí)別�！稊�(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下非洲跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與個(gè)人信息保護(hù)研究以尼日利亞為例》《21世紀(jì)的北非高等教育治理改革研究：模式、特征與啟示》《當(dāng)代摩洛哥的多重制衡外交策略探析》分別基于具體的國別研究探討當(dāng)前非洲國家在推動(dòng)數(shù)字治理、教育治理與外交治理轉(zhuǎn)型中面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)方式。
專題三外援與非洲治理轉(zhuǎn)型，探討域外大國如何通過非洲舞臺(tái)展現(xiàn)自身參與全球治理的主張，并運(yùn)用政策工具影響該地區(qū)的國家治理方式與績(jī)效。其中，《國家介入與外部援助：全球南方社會(huì)治理的選擇與變異以非洲為例》一文探討了國家介入和外部援助的互動(dòng)博弈如何影響社會(huì)治理的選擇與變異，《歐盟對(duì)非洲經(jīng)援戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與困境：以全球發(fā)展戰(zhàn)略為參照》與《美非數(shù)字基建合作的動(dòng)力、特征與挑戰(zhàn)》分析了傳統(tǒng)西方大國對(duì)非洲的投資與援助對(duì)非洲本地行為主體制定和選擇制度的作用機(jī)制，《海灣國家介入非洲之角的動(dòng)因與成效探析》一文聚焦新興發(fā)展中國家對(duì)影響非洲各國治理的政策工具選擇及其深層邏輯。
本輯聚焦非洲經(jīng)驗(yàn)為思考治理現(xiàn)代化提供了新的研究視角。在研究方法上，不僅包括強(qiáng)于邏輯解釋的田野調(diào)查等定性研究方法，也包括強(qiáng)于相關(guān)性分析的大數(shù)據(jù)等量化分析手段。在研究范圍上，既包括針對(duì)非洲區(qū)域的宏觀梳理，亦不乏基于具體國別的微觀分析。在研究對(duì)象上，既包含針對(duì)少數(shù)國家的細(xì)節(jié)與歷史描述，也包含基于大N統(tǒng)計(jì)分析的規(guī)律探索。
本輯得以出版，離不開作者、評(píng)審專家和各位學(xué)界同仁的支持。離不開復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院的支持與資助�！稄�(fù)旦公共行政評(píng)論》編輯部對(duì)所有參與者表示特別感謝。