本書的主旨是為了把握行政機關對私人作出行政作用的關系而探求法的概念，并以此作為行政訴訟法理論的基礎。但是，這必然需要思考行政機關對私人作出行政作用，在法上原本意味著什么，這也成為本書論述的重心。第一章首先將以18世紀末到19世紀上半葉的一般法理論為考察的起點，接著追溯這一理論在民法學的權利論(所謂意思說、利益說、折衷說)中的變化。第二章首先分析19世紀下半葉公權論的萌芽狀態(tài)，著眼于當時理論的多樣性、透視并反省公權論的多個端倪，再看19世紀末到魏瑪時期的討論，當時公權論有意識地攝取了民法學說。第三章以二戰(zhàn)后的公權論為對象。二戰(zhàn)后的公權論堪稱百家爭鳴，需要明確二戰(zhàn)前后的理論、二戰(zhàn)后理論的相互之間的異同之處。第四章不再是學說史，而是轉向分析二戰(zhàn)后聯(lián)邦行政法院累積的“權利損毀”的龐大判例，在分析的基礎上，將行政機關應當依法衡量、相互調節(jié)的各種利益之間關系、亦即行政上的實體法關系類型化。第四章是在分析個人權利利益的裁判保護的古典問題，而第五章則是處理其周邊的議題，但今后可能變得更為重要。那就是程序或組織問題——用于明確表達難以個別化的所謂集合化利益以及僅以個人還難以表達的利益，以及公權論的歐洲化問題。第六章作為總結，批判性地探討近年來德國行政法學方法論上提倡的法關系論，提出本書自己的法關系論。然后嘗試著適用法關系論，改革行政訴訟法的理論，以檢驗這一理論的效能。