前 言

2014年翻譯《美國(guó)在燃燒》（北京大學(xué)出版社）后，我一直在思考，如何更系統(tǒng)、更有針對(duì)性地介紹國(guó)外消防事業(yè)發(fā)展，更好地為我所用。2018年公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)退出現(xiàn)役，整建制劃歸新成立的應(yīng)急管理部，開(kāi)啟了中國(guó)特色消防救援事業(yè)發(fā)展的新征程，為中國(guó)消防人提供了前所未有的廣闊舞臺(tái)，也在理論和實(shí)踐上，提出了諸多新使命、新課題、新挑戰(zhàn)，呼喚新思考、新作為、新?lián)��?dāng)。

2018年1月5日，習(xí)近平總書記在新進(jìn)中央委員會(huì)的委員、候補(bǔ)委員和省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上發(fā)表《繼續(xù)進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)》重要講話，其中的一段話，在我心中激蕩起了強(qiáng)烈的責(zé)任感、使命感：歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，一場(chǎng)社會(huì)革命要取得最終勝利，往往需要一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。只有回看走過(guò)的路、比較別人的路、遠(yuǎn)眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來(lái)、往哪兒去，很多問(wèn)題才能看得深、把得準(zhǔn)。

睜眼向洋看世界，才能比較別人的路。近20年，我持續(xù)關(guān)注了美國(guó)、英國(guó)、日本、俄羅斯、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家消防救援事業(yè)的發(fā)展，也在探究其中包蘊(yùn)的理論與路徑。2018年消防體制改革后，我專題梳理研究了中國(guó)之外，全球人口前十位（印度、美國(guó)、印度尼西亞、巴基斯坦、尼日利亞、巴西、孟加拉國(guó)、俄羅斯、墨西哥、日本）、GDP前十位（美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)、印度、法國(guó)、意大利、加拿大、韓國(guó)、俄羅斯）的國(guó)家以及其他典型國(guó)家（兼顧發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，聯(lián)邦制與單一制國(guó)家，以及各大洲），共40個(gè)國(guó)家的消防救援體制及其歷史發(fā)展脈絡(luò)，感受到國(guó)際上由消防隊(duì)伍承擔(dān)綜合性救援職能的發(fā)展大勢(shì)。在這一過(guò)程中，愛(ài)沙尼亞進(jìn)入了我的視野。

國(guó)家不分大小，開(kāi)卷方知有益。為什么選擇研究愛(ài)沙尼亞這個(gè)少為人知的小國(guó)？答案很簡(jiǎn)單：愛(ài)沙尼亞救援事業(yè)的發(fā)展歷程，具有很強(qiáng)的時(shí)代特征和參考價(jià)值。愛(ài)沙尼亞位于波羅的海東岸，地處連接北歐、中歐和東歐的十字路口，愛(ài)沙尼亞人民熱愛(ài)自然，崇尚文化，1918年獨(dú)立建國(guó)，1940年成為蘇聯(lián)加盟共和國(guó)。1991年恢復(fù)獨(dú)立后，愛(ài)沙尼亞的經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)發(fā)展，跨進(jìn)高收入國(guó)家之列，被稱為波羅的海之虎。愛(ài)沙尼亞是一個(gè)善于學(xué)習(xí)的國(guó)度，恢復(fù)獨(dú)立后，即結(jié)合國(guó)情，敏銳把握國(guó)際上發(fā)展綜合救援體系的方向，馳而不息，歷經(jīng)三十年探索實(shí)踐，成功將現(xiàn)役消防、民防隊(duì)伍整合發(fā)展為職業(yè)制的綜合救援隊(duì)伍，完善了《救援法》《救援組織法》《危急事件法》《消防安全法》等法律法規(guī)制度體系，救援工作明確為國(guó)家事權(quán)，救援隊(duì)伍承擔(dān)預(yù)防、監(jiān)督、救援、排爆和應(yīng)急準(zhǔn)備五大職責(zé)，可以在15分鐘內(nèi)覆蓋全國(guó)93%以上的人口，救援局成為全國(guó)僅次于警察和邊防局、國(guó)防軍的第三大公共機(jī)構(gòu)……他山之石，美美與共，愛(ài)沙尼亞消防救援事業(yè)改革發(fā)展的起點(diǎn)、目標(biāo)、路徑、成效，對(duì)于我國(guó)，無(wú)疑具有參考借鑒意義。

大以成大，小以成小。愛(ài)沙尼亞并不小，正如恢復(fù)獨(dú)立后首任總統(tǒng)倫納特·喬治·梅里1988年所言，愛(ài)沙尼亞不是個(gè)小國(guó)。聯(lián)合國(guó)172個(gè)成員國(guó)，59個(gè)國(guó)家的國(guó)土面積和我們相當(dāng)甚至更小，53個(gè)國(guó)家的人口和我們相當(dāng)甚至更少。愛(ài)沙尼亞雖然不大，但也絕對(duì)不小，大小恰如其分，是我們最好的擁有。愛(ài)沙尼亞國(guó)土面積45339km²，比丹麥（43096km²）、荷蘭（41526km²）略大，人口只有132.93萬(wàn)（2021年）。如果說(shuō)小，愛(ài)沙尼亞也是小而精彩：2020年全球營(yíng)商環(huán)境排名第18位，2021年人均GDP超過(guò)27000美元。在全民教育水平、網(wǎng)絡(luò)和信息化方面，更是走在世界前列，用20年時(shí)間，打造了全方位的數(shù)字愛(ài)沙尼亞（e-Estonia），成為全世界首個(gè)數(shù)字國(guó)家。目前，數(shù)字社會(huì)建設(shè)已經(jīng)覆蓋愛(ài)沙尼亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，數(shù)字化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)全面釋放，極大提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行效率、創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)學(xué)大師季羨林提出對(duì)研究人文社會(huì)科學(xué)的人來(lái)說(shuō)，資料是最重要的，搜集資料決不能偷懶，決不能偷工減料，形象說(shuō)法就是要有竭澤而漁的魄力。本書的研究，全部基于愛(ài)沙尼亞原文資料（包括愛(ài)沙尼亞政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)編撰的英文資料）。正是得益于數(shù)字愛(ài)沙尼亞，我才能通過(guò)愛(ài)沙尼亞國(guó)家圖書館網(wǎng)站，瀏覽1918年11月27日以來(lái)，包括蘇聯(lián)時(shí)期的全部政府公開(kāi)文獻(xiàn)；才能通過(guò)政府信息網(wǎng)站，查閱1989年11月17日以來(lái)的所有法律、行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章，了解30年來(lái)愛(ài)沙尼亞消防救援事業(yè)改革發(fā)展的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，梳理重點(diǎn)法律從提出立法動(dòng)議，到草案征詢意見(jiàn)，再到議會(huì)三讀審議的完整過(guò)程，如同用顯微鏡觀看時(shí)空定格后的歷史切片，抽絲剝繭，感受脈動(dòng)，品味其中的折沖樽俎、跌宕起伏，知其然，更知其所以然，把握其過(guò)程，梳理其路徑，思考其理論，感受其精彩，樂(lè)在其中。

沒(méi)有完美的制度，只有持續(xù)的努力、漸進(jìn)的成效。今年，恰逢愛(ài)沙尼亞救援局成立30周年，縱觀愛(ài)沙尼亞救援事業(yè)這30年的發(fā)展，感受最深的，是時(shí)不我待的改革探索，孜孜以求的持續(xù)思考。三十而立，目前愛(ài)沙尼亞的救援體制機(jī)制、救援隊(duì)伍管理、職責(zé)任務(wù)履行，總體上已相對(duì)成熟定型，但也仍然處于動(dòng)態(tài)完善之中。為展現(xiàn)最新成果，本書的資料盡量截至2022年10月底。全書共分六章，分別是愛(ài)沙尼亞概述、愛(ài)沙尼亞消防救援簡(jiǎn)史、救援工作及救援人員管理、消防安全管理、消防救援職業(yè)體系、從民防到危機(jī)管理。

第一章愛(ài)沙尼亞概述。了解一個(gè)國(guó)家的消防救援事業(yè)，必須從認(rèn)識(shí)這個(gè)國(guó)家開(kāi)始；認(rèn)識(shí)一個(gè)國(guó)家，必須從把握其歷史脈絡(luò)出發(fā)。本章第一節(jié)介紹了愛(ài)沙尼亞簡(jiǎn)史，從遠(yuǎn)古的石器時(shí)代、青銅時(shí)代、鐵器時(shí)代、中世紀(jì)，到被丹麥、德意志、瑞典、俄羅斯等占領(lǐng)統(tǒng)治的700多年漫長(zhǎng)曲折年代，再到1918年獨(dú)立建國(guó)，及至1991年恢復(fù)獨(dú)立后，在國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成功與精彩。第二節(jié)概要介紹愛(ài)沙尼亞的行政區(qū)劃沿革，重點(diǎn)對(duì)2018年以來(lái)取消縣政府，將行政區(qū)劃由兩級(jí)壓縮到一級(jí)，從而形成的單一層級(jí)扁平化地方政府體系做了評(píng)述。

第二章愛(ài)沙尼亞消防救援簡(jiǎn)史。鑒古而知今，彰往而察來(lái)，探索過(guò)往，從歷史中取得借鑒，是人類社會(huì)永恒的課題。本章梳理了近代以來(lái)愛(ài)沙尼亞消防事業(yè)的發(fā)展歷程，敘述的主線，是志愿消防組織的興起和發(fā)展、職業(yè)消防體制和現(xiàn)役消防體制的出現(xiàn)，以及恢復(fù)獨(dú)立后，整合消防、民防等各類救援力量，建立綜合救援體系的

歷程。重點(diǎn)聚焦于第一次獨(dú)立（19181940年）、蘇聯(lián)時(shí)期（19401991年）和恢復(fù)獨(dú)立后（1991年至今），每個(gè)時(shí)期，都圍繞重大事件和相關(guān)立法予以剖析，力求在動(dòng)態(tài)發(fā)展的歷史過(guò)程中，探究現(xiàn)今愛(ài)沙尼亞綜合救援事業(yè)發(fā)展路徑的內(nèi)在邏輯。

第三章救援工作及救援人員管理。本章共分五節(jié)，第一節(jié)圍繞《救援法》，介紹了愛(ài)沙尼亞救援工作涵蓋的范圍和三項(xiàng)原則，救援機(jī)構(gòu)（包括隸屬內(nèi)政部的救援局和報(bào)警中心）及其職責(zé)、編制和包括28項(xiàng)內(nèi)容的服務(wù)清單，詳述了救援機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，以職業(yè)救援站和志愿救援站為主的救援力量體系布局，分析了職業(yè)救援隊(duì)伍的輪值班制度，以及救援指揮協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制（包括三級(jí)救援指揮體系、院前急救領(lǐng)域的制度安排、國(guó)防軍和準(zhǔn)軍事組織國(guó)防聯(lián)盟參與救援工作、救援信息統(tǒng)計(jì)管理等），并就救援過(guò)程中的征用及補(bǔ)償、緊急避險(xiǎn)做了討論。此外，還介紹了消防救援裝備的發(fā)展。第二節(jié)圍繞《救援組織法》，從9個(gè)方面介紹了職業(yè)救援人員的管理制度：救援人員的分類（執(zhí)行《公共服務(wù)法》的救援官員，執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》的救援員），救援人員的職級(jí)（四等八級(jí)）、職位和銜級(jí)，救援人員的錄用和職業(yè)發(fā)展，工時(shí)制度（工作時(shí)間、待命時(shí)間的認(rèn)定），工資制度，休假制度，社會(huì)保障（傷亡撫恤待遇、提前退休制度、養(yǎng)老金待遇），獎(jiǎng)勵(lì)，服裝和標(biāo)識(shí)。第三節(jié)介紹了當(dāng)代志愿救援事業(yè)的發(fā)展。第四節(jié)介紹了報(bào)警中心的發(fā)展，特別是2012年以來(lái)通過(guò)歐盟統(tǒng)一緊急服務(wù)號(hào)碼112，集中受理救援、警務(wù)、急救等各類緊急求助報(bào)警，以及新冠肺炎疫情后開(kāi)通的非緊急類求助咨詢號(hào)碼1247。第五節(jié)介紹了消防救援教育體系，主要是內(nèi)政學(xué)院所屬救援學(xué)院的發(fā)展。

第四章消防安全管理。第一節(jié)歸納了剛剛完成的消防監(jiān)督管理制度三步走

改革：第一步是1991年至2009年底，救援機(jī)構(gòu)延續(xù)了對(duì)消防安全重點(diǎn)單位全面覆蓋的傳統(tǒng)監(jiān)督管理模式；第二步是2010年至2020年，標(biāo)志是2010年《消防安全法》基于目標(biāo)管理理論，建立消防安全自查報(bào)告制度，單位的消防安全管理主體責(zé)任回歸，救援機(jī)構(gòu)開(kāi)始引入基于風(fēng)險(xiǎn)的消防監(jiān)督模式，啟動(dòng)了社會(huì)消防管理從管制型向自治型的過(guò)渡進(jìn)程；第三步以2021年《消防安全法》重大修訂為標(biāo)志，全面引入由消防服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展的消防安全檢查，初步構(gòu)建了單位承擔(dān)消防安全主體責(zé)任、專業(yè)機(jī)構(gòu)提供消防安全檢查、救援機(jī)構(gòu)實(shí)施國(guó)家監(jiān)督的消防安全多元治理格局。本節(jié)還介紹了愛(ài)沙尼亞的輕罪制度和執(zhí)法實(shí)踐，及其在消防安全領(lǐng)域的運(yùn)用。第二節(jié)結(jié)合營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)，介紹了建筑消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收制度的演進(jìn)，并分述了9個(gè)方面的建筑消防安全要求，包括法不溯及既往原則在消防安全領(lǐng)域的運(yùn)用和涉及重大公共利益時(shí)的溯及既往，以及消防產(chǎn)品和消防技術(shù)服務(wù)質(zhì)量管理的趨勢(shì)等。

第五章消防救援職業(yè)體系。職業(yè)是勞動(dòng)分工的產(chǎn)物，職業(yè)分類和職業(yè)資格管理是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，職業(yè)化是消防救援事業(yè)持續(xù)發(fā)展的根基。本章共四節(jié)，分別介紹了國(guó)際消防救援職業(yè)概況、歐洲資格框架和消防救援職業(yè)體系、愛(ài)沙尼亞的職業(yè)資格管理（包括職業(yè)分類和職業(yè)資格框架的演進(jìn)、職業(yè)資格管理制度、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)資格授予、職業(yè)教育等）、愛(ài)沙尼亞的消防救援及消防安全相關(guān)職業(yè)。重點(diǎn)介紹了救援人員職業(yè)小類的救援員救援隊(duì)長(zhǎng)救援指揮長(zhǎng)職業(yè)，接警調(diào)度人員職業(yè)小類的接警員調(diào)度員調(diào)度中心值班長(zhǎng)職業(yè)，以及消防安全監(jiān)督員消防安全專業(yè)人員消防安全專家安防和消防系統(tǒng)技師安防和消防系統(tǒng)專業(yè)人員安防和消防系統(tǒng)設(shè)計(jì)師等消防救援職業(yè)，以及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)、職業(yè)資格授予程序。

第六章從民防到危機(jī)管理。1992年《愛(ài)沙尼亞憲法》劃分了應(yīng)急狀態(tài)緊急狀態(tài)，前者針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和傳染病疫情造成的威脅，后者針對(duì)恐怖活動(dòng)、大規(guī)模暴力沖突、武裝暴動(dòng)等危及憲法秩序的威脅。本章一至四節(jié)，結(jié)合《民防法》《應(yīng)急狀態(tài)法》《緊急狀態(tài)法》《危急事件準(zhǔn)備法》《危急事件法》等立法脈絡(luò)，將恢復(fù)獨(dú)立后，愛(ài)沙尼亞在危機(jī)管理領(lǐng)域的改革進(jìn)程劃分為三個(gè)階段。第五節(jié)結(jié)合1996年《愛(ài)沙尼亞國(guó)防政策主要方向》，以及2001年、2004年、2010年、2017年版《愛(ài)沙尼亞國(guó)家安全政策基礎(chǔ)》，介紹了非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)、廣義安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要民生服務(wù)脆弱性和連續(xù)性，以及社會(huì)復(fù)原力、國(guó)家凝聚力等一系列概念，以及在國(guó)防安全、外交安全、內(nèi)部安全三位一體的國(guó)家安全體系架構(gòu)中，危機(jī)管理體系建設(shè)和救援工作的重要作用。

具有特別意義的是，本書定稿于黨的二十大勝利閉幕之際，這是我這名有30年黨齡的黨員，為黨的二十大奉獻(xiàn)的最誠(chéng)摯的獻(xiàn)禮。黨的二十大發(fā)出了為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興而團(tuán)結(jié)奮斗的動(dòng)員令，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的歷史任務(wù)，讓我無(wú)比振奮。如何以中國(guó)式現(xiàn)代化消防救援，服務(wù)于這一偉大進(jìn)程，是我們的使命擔(dān)當(dāng)。我理解，中國(guó)式現(xiàn)代化消防救援，既要有各國(guó)現(xiàn)代消防救援事業(yè)的共同特征，更要有基于我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色，要惠及全體人民，要實(shí)現(xiàn)基本消防救援服務(wù)均等化，要服務(wù)人民對(duì)美好生活的向往，要穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。在這一偉大進(jìn)程中，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，深刻理解中國(guó)式現(xiàn)代化理論，將消防救援事業(yè)融入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家戰(zhàn)略布局；必須堅(jiān)持深化改革，回看走過(guò)的路、比較別人的路、遠(yuǎn)眺前行的路，分析揚(yáng)棄借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為消防救援效能；必須堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，知難而進(jìn)、迎難而上，敢于

沖破禁區(qū)、打破樊籬，依靠頑強(qiáng)斗爭(zhēng)，打開(kāi)消防救援事業(yè)發(fā)展的新天地。

世界上沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式，也沒(méi)有一成不變的發(fā)展道路。一種制度模式在一個(gè)國(guó)家適用，在其他國(guó)家則不一定適用。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化消防救援治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須與我國(guó)消防救援事業(yè)的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密結(jié)合。這是一項(xiàng)偉大的事業(yè)，惟其艱巨，所以偉大；惟其艱巨，更顯榮光。本書創(chuàng)作始于2020年7月，到2022年10月底定稿，用時(shí)兩年有余。其間，得到了來(lái)自多方的支持、鼓勵(lì)、激勵(lì)和幫助，在后記中一并致謝�；乜醋哌^(guò)的路，自1988年投身消防，這項(xiàng)工作于我而言，就不只是職業(yè)，更是事業(yè)、責(zé)任和情懷。消防救援涉及廣博，受學(xué)識(shí)和能力所限，書中定有錯(cuò)漏之處，敬請(qǐng)讀者不吝賜教。

司戈

2022年11月9日