以最小化社會代價推動政治改革
　　我認為，中國的政治改革已經(jīng)到達從量變到質(zhì)變飛躍的臨界點。有一個法案和三篇政論文章可作為判斷的指標。
　　“一個法案”是指2007年3月全國人大通過的《物權(quán)法》。這是承經(jīng)濟改革之先、啟政治改革之后的一個非常重要的法案�！段餀�(quán)法》通過后，通過逐步落實財產(chǎn)權(quán)平等保護的原則，可以促進市場競爭機制的健全化；通過加強私有財產(chǎn)權(quán)的保障而限制政府的權(quán)力，可以在人民普遍成為有產(chǎn)階級和履行納稅義務的前提下重新考慮公共品和行政服務的問題；國家的基本架構(gòu)會有重要的變化。
　　“三篇政論文章”是指關于民主政治的三種不同主張及其互動關系。
　　《炎黃春秋》（2007年2月號）刊登了兩篇文章：謝韜的《民主社會主義模式與中國的前途》與周瑞金的《任仲夷的“政改”思想值得重視》，引起了一些波瀾。
　　謝韜的文章可謂新中國成立50年來公開發(fā)表的最大膽的政治評論，涉及國家意識形態(tài)和執(zhí)政黨的組織原則。更有意思的是發(fā)表這樣言論的雜志不僅沒有被查封，有關內(nèi)容還在人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方媒體上公開討論。當然，目前主要是批判，還沒有看到贊同、擁護的意見。但通過批判促進討論也很好，是正常的。政治應該容許理性討論，讓不同的意見進行自由競爭，只有這樣才能作出正確的決斷，才能搞好政治。似乎有關部門目前仍然對這樣的理性討論持靜觀態(tài)度。
　　后一篇文章的作者周瑞金，是1992年署名“皇甫平”，寫推動經(jīng)濟改革的著名系列文章的主要執(zhí)筆人。他在這篇推動政治改革的文章中，特別強調(diào)了鄧小平理論中關于政改的那一部分。大家都知道，在1986―1987年期間，中共曾經(jīng)縝密探討過政治改革的問題。但由于之后的眾所周知的原因，這個過程中斷了將近20年。現(xiàn)在，這個空白正在被填補。
　　除了這兩篇黨內(nèi)非主流派的政論，還有一個現(xiàn)象非常有意義。這就是黨內(nèi)主流派的表態(tài)定調(diào)，其標志是溫家寶總理在2007年2月26日由新華社播發(fā)的署名文章，題為《關于社會主義初級階段的歷史任務和我國對外政策的幾個問題》。文章指出，中國仍然處于社會主義初級階段。這個提法是1987年提出來的，現(xiàn)在重新提起，很耐人尋味。值得注意的是，文章強調(diào)要通過政治體制的改革――特別是民主與法治――解決經(jīng)濟畸形發(fā)展、分配不公、腐敗蔓延、政府信用度和執(zhí)行力下降等問題。這篇文章，既是黨內(nèi)主流派對非主流派基于理想的民主化訴求的理性回應，也強調(diào)了中國現(xiàn)階段民主化的特色和范圍，試圖說服激進化傾向，并試圖使這種中國獨自選擇的民主化道路得到國際社會的理解和承認。
　　黨內(nèi)主流派與非主流派，在意識形態(tài)和組織體制的現(xiàn)狀認識與發(fā)展方向展望上，存在這樣或那樣的差異。但在中國共產(chǎn)黨領導和推動民主化這一點上，并沒有對立之處。因此，可以把各種觀點聯(lián)系起來進行比較和綜合考察。
　　謝韜先生的文章重新評價了社會民主黨的貢獻，提出通過階級和解和體制和解實現(xiàn)均富的路線詮釋，要求把黨的意識形態(tài)從階級斗爭轉(zhuǎn)向階級合作，轉(zhuǎn)向社會協(xié)調(diào)，重新認識社會民主黨。這并不是一個新鮮的問題，20年前國內(nèi)就有人開始研究，不過公開提出還是第一次。實際上，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，如承認私有制、放棄階級斗爭、試圖代表國民整體利益等等。但社會民主黨與共產(chǎn)黨的列寧主義組織模式之間還存在本質(zhì)的不同。最主要的判斷標準在于是否承認外部監(jiān)督以及相應的議會政治。新華網(wǎng)2007年曾轉(zhuǎn)載關于陸定一的回憶文章《炎黃春秋》2007年4月號發(fā)表的、由陸定一長子陸德整理的《陸定一晚年的幾個反思》。，也提到“要解決腐敗問題，必須借助外力”即黨外監(jiān)督的重要性。黨內(nèi)非主流派的文章，還明確提出重新認識三權(quán)分立、言論自由的主張。
　　至于黨內(nèi)主流派的立場，例如溫家寶總理的文章所表述的那樣，已經(jīng)開始把生產(chǎn)力發(fā)展與分配正義相提并論。也就是說，不僅要繼續(xù)把餡餅做大，而且還要重視把餡餅分好。溫總理還在推動世界多極化，走中國獨自的政治改革之路的前提下承認價值的普遍性標準。
　　在這樣的背景下，也是在2007年，國家行政學院劉熙瑞教授在《人民論壇》雜志發(fā)表文章，聲稱“中國民主模式已經(jīng)確立”。新華網(wǎng)也轉(zhuǎn)載了他的觀點。按照我的理解，這既意味著對迄今為止的漸進式政治改革路線的堅持，也暗示有可能已經(jīng)作出關于政治改革的決斷。一個問題不論多么艱難和歧義叢生，只有作出決斷，才會有現(xiàn)實的存在，才能對現(xiàn)實進行改進。
　　但是，在過去很長一段時間里，為什么中國政治改革的決斷始終作不出來？為什么政治改革長期停滯不前？一個很重要的原因就是既得利益的障礙。財產(chǎn)申報制難以出臺，有些大案要案無法追查下去，就是很典型的實例。另外還有一個重要的原因，就是思想禁區(qū)群眾免費搭車的心理。
　　除此之外，專家在評估社會風險上存在的意見分歧，也是妨礙政治改革決斷的一個主要原因。例如信息公開，在原理上是完全正確的。但是，如果信息公開的范圍和速度大幅度超出解決問題的能力，問題擺在光天化日之下卻解決不了，就可能引起政治危機。這種擔心也是可以理解的。另外，貧富懸殊導致個人訴求之間的差距非常大，又缺乏把各種選擇加以組織化的機制，這時不擴大普通選舉的范圍，弱勢群體就會感到求告無門；而選舉制度改革的力度太大，很可能使政治決策被某些情緒或短期行為左右。這里存在著投票權(quán)悖論。這些因素都可能成為社會風險因素，妨礙決斷。
　　由此可見，降低政治改革的代價和風險，盡量確保優(yōu)化選擇、正確選擇，是促進決斷的重要條件。所以，為了推動中國進行政治改革的決斷，我們應該換一個視角：從我們?nèi)粘Ｉ�活的需要來看政治的本質(zhì)，來把握改革的方向。
　　關于什么是政治，政治學家可以給出很多定義。我們在這里先不談理論，只從身邊的事實出發(fā)。其實，我們每天都要與他人打交道，就共同關心的問題作出決定，這就是政治性活動。即對那些涉及眾人的事情作出決定就是政治。一般說三人成眾，但是最簡單的兩人互動也可以有政治。比如一對戀人約會，是到餐館吃飯還是去看電影？是游公園還是逛馬路？都需要共同決定。有的人是完全照女朋友說的做，有的人是男朋友的意見都不反對。這意味著一方?jīng)Q定，一方服從，究竟誰服從誰，要看力量對比關系。當然，這時的力量對比是指魅力，而不是暴力或其他實力。如果雙方力量對比關系比較均衡，就會采取其他決定方式。例如擺出理由來互相說服，或者協(xié)商到意見完全一致，或者抓鬮，有很多選項，可以從中擇優(yōu)采用。如果是三個人甚至更大群體的決定，就會更加復雜，可能按照先例辦，也可能推舉一個大家都信賴的聰明人作決定，也可能按照少數(shù)服從多數(shù)原則進行表決。所以亞里士多德說過：“人是政治性動物”。也就是說政治并沒有什么神奇或可怕的，無非是對公共事務作出適當?shù)臎Q定而已。
　　因此，我們首先可從如何處理好身邊的事情開始談政治改革。民主化被有些人視為洪水猛獸，是中國政治話語里的諸多禁忌之一。其實所謂民主化，歸根結(jié)底是要提高政府反應和實現(xiàn)各種利益訴求的統(tǒng)治能力。健全的民主政治，會提高國家的統(tǒng)治能力，所以俞可平教授強調(diào)民主是好東西。另外，我們在社會的日常生活中碰到的很多問題，都是與國家政治制度相聯(lián)系的。如漫游費該不該收、“過勞�！痹趺淳葷�，還有征地、環(huán)保等問題，都與政治決策以及權(quán)力制約機制有著千絲萬縷的聯(lián)系。從這些事情上看政治改革，民主化就比較容易找到共識，能找到切入點。
　　此外，透明財政和集體談判是從身邊事情開始推動民主發(fā)展的雙輪�；鶎诱�府的財政，涉及每個人的切身利益，如何對資源進行再分配的決定很重要，這就是極其關鍵的政治問題，是不能回避的。圍繞分配公平，當然會出現(xiàn)談判現(xiàn)象。在談判當中，人的社會地位不同，交涉能力也不一樣，很難對等，也就很難實現(xiàn)公平。政府已經(jīng)公開承認存在強勢群體和弱勢群體，那么如何增強弱者在談判中的地位和交涉力呢？這就是不容回避的政治問題，民主化也就有其必然性。弱者如果有了投票權(quán)，就可以在一定程度上制衡強者，免得他們以強凌弱、仗勢欺人。所以民主選舉有利于弱者。弱者如果還有團結(jié)權(quán)，那么投票權(quán)的行使就不會分散，就更有目的性。弱者組織起來很重要，這個命題毛澤東早在搞湖南農(nóng)民運動時就已提出。比如同性戀者是少數(shù)派，在歐美各國他們已經(jīng)組織了自己的團體。性工作者是弱勢群體，在國外有些地方也成立了自己的組織。進城農(nóng)民、下崗職工當然也屬于弱勢群體，應該容許我們的農(nóng)民工人兄弟們也組織起來自治和自救，進行集體談判。這個問題處在民生與民主的結(jié)合點，很有探討的必要。
　　至于國家政治，涉及社會結(jié)構(gòu)、規(guī)范、制度等方面。中國傳統(tǒng)的政治秩序，是以家族為模式來設計的。國與家在原理上是一致的，在結(jié)構(gòu)上是對應的，所以政治生活稱為“國家”�，F(xiàn)在的情形發(fā)生了很大變化。20世紀的社會革命打破了舊的家族格局和父權(quán)家長制統(tǒng)治方式。20世紀70年代以后的計劃生育政策造成了徹底的核家庭只包括父母和子女的家庭。以及“80后”獨生子女時代。再按家族模式重建政治秩序幾乎是不可能的了。在某種意義上，今天對國家統(tǒng)治最有借鑒意義的是公司治理的模式。
　　眾所周知，面對市場的激烈競爭，出于生存、營利以及發(fā)展的需要，公司的行為方式和制度安排必須不斷合理化。作為組織系統(tǒng)，公司的治理原理對國家的統(tǒng)治也有啟示。國家要強盛，也必須使行為方式和制度安排不斷合理化。在這個意義上，國家之間的競爭就是制度競爭，一個國家如果管理得像優(yōu)良企業(yè)那樣高效，那么它的政治制度必然具有相當?shù)膬?yōu)勢。所以，不僅要關注企業(yè)經(jīng)營，還要關注國家經(jīng)營（在日本被稱為“經(jīng)營之神”的企業(yè)家松下幸之助，曾提出過“國家經(jīng)營”的說法）。對照企業(yè)治理的制度設計來檢查國家制度設計的缺陷，應該是簡便易行的，也應該是行之有效的。
　　判斷一個企業(yè)經(jīng)營的好壞，首先要看收入和支出，然后再考慮改進收支狀況的制度安排。從這個角度來看中國政府的現(xiàn)狀，有兩個數(shù)字值得關注。一個是現(xiàn)在中國的財政收入的95%來自稅金。這是很大的變化，意味著中國不再靠國有企業(yè)或政府直接經(jīng)營的收益來維持公共服務。中國政府已經(jīng)越來越依賴于納稅人。在這樣的條件下談國家經(jīng)營，不得不思考這樣的問題：既然政府收入的95％來自納稅人，那么它的行政服務在數(shù)量和質(zhì)量上能不能讓95%的納稅人滿意？另一個數(shù)字是中國在過去25年期間政府開支增加了20多倍。財政開支增加了，城市變得更漂亮了，公共設施改善了，這都很好。但是收入與開支是否達成平衡了？也許有人還會提出這樣的問題：政府是不是向社會汲取過度？這么大筆的開支，錢都是怎么花的，究竟用到哪里去了，是否達到了預期的目的？這些問題的解答就會引出國家經(jīng)營的主張，也會導致政治改革。所以，民主化并不是誰心血來潮的表現(xiàn)，也不是誰吃飽了撐的拍腦袋異想天開。民主化是中國社會結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢，是現(xiàn)實的需要。
　　從公司經(jīng)營看國家經(jīng)營，參照公司法再來探討國家治理的規(guī)范，會發(fā)現(xiàn)很多共同點，可以找到很多可以借鑒的地方。例如從財權(quán)與事權(quán)的配置上重構(gòu)中央和地方之間的關系，從會計和審計的角度理解技術(shù)性的“預算議會”的作用，把股東代位訴訟與個人提起違憲審查的請求聯(lián)系起來，等等。
　　最后需要強調(diào)，2005年修改的《公司法》有一點變化是國際社會矚目的，這就是公司經(jīng)營中黨組織定位的問題。其實國家經(jīng)營中黨組織究竟應該怎樣定位，也是值得進一步探討的重要問題。這些年來我們已經(jīng)看到黨組織定位的一些變化。例如“三個代表”學說的提出，允許私營企業(yè)家入黨，還要求黨代表各階層大多數(shù)人民的利益。在一定意義上可以說，中國共產(chǎn)黨正在逐步從“先鋒型政黨”轉(zhuǎn)變成全民政黨。當然，它還是集中化程度很高的“組織型政黨”，并不是議會政黨。這樣的組織結(jié)構(gòu)能否適應已經(jīng)多元化了的社會格局，已經(jīng)成為無法回避的問題了。于是才有“黨內(nèi)民主”之說。“黨內(nèi)民主”可以使黨的科層制發(fā)生某些變化，例如黨員代表常任制、黨內(nèi)分權(quán)制衡等改革舉措，使黨的組織結(jié)構(gòu)更有彈性，進而可以對“組織型政黨”的定位進行調(diào)整。
　　從政黨制度變遷的角度來看政治改革，中國是不是要干脆來個西方式的兩黨制或者多黨制？在政治理念上，兩黨制或多黨制這樣的政黨政治的確更適應社會多元化的格局，更有利于合理選擇和民主決策。但是，在目前中國的現(xiàn)實中，這樣的主張還是顯得有些偏頗急躁，會造成欲速則不達的后果。一黨長期執(zhí)政的政治格局也有優(yōu)勢，這就是可以深謀遠慮，不必顧忌社會短期行為的壓力。尤其是在對既有的社會構(gòu)造進行改造的歷史階段，政府的合理化舉措往往伴隨著新制度出生的陣痛，未必總是能得到多數(shù)人的理解和支持。這時，如果存在兩黨制或者多黨制，競爭對手很容易提出討好選民的口號，很容易把眼前的利益變成政治對立的焦點，很容易進行不負責任的攻擊。為了避免落選，執(zhí)政黨不得不迎合世俗傾向，犧牲長期合理性。但在一黨制下，推動改革的領袖集團更有力量克服保守勢力的抵抗。盡管一黨制在社會轉(zhuǎn)型的過渡時期有它的道理，但還是不得不指出，如果權(quán)力過分集中、不受制約、根本感覺不到正當性競爭的壓力，那么執(zhí)政黨就難以反映社會不同訴求，舉措就會僵硬，腐敗現(xiàn)象就會蔓延，深謀遠慮的決策在執(zhí)行階段也很容易被扭曲。
　　換句話說，即使認為在一定歷史階段一黨制是必要的、有某種優(yōu)勢，還是要認真考慮如何限制過度集中化、防止權(quán)力被濫用的問題。要精心設計良好的制度框架，讓長期執(zhí)政的政黨感受到外部監(jiān)督的壓力，其權(quán)力行使應該受到各種必要的限制。與兩黨制或者多黨制不同，但又能避免一黨執(zhí)政流弊的制度框架應該怎樣設計？在一黨制下能否模擬兩黨或多黨的彈性機制，實現(xiàn)穩(wěn)定的民主政治？在這里，日本的經(jīng)驗值得借鑒。
　　日本政治學上有一個很有意思的概念，即“一個半政黨制”。這個說法是一個叫岡義達的評論家在1958年提出的，能充分反映戰(zhàn)后日本政治的“五五年體制”的本質(zhì)特征。日本政治“五五年體制”的說法出自著名的政治學者升味準之輔，指自1955年保守合同1955年11月15日，自由黨和民主黨合并組成自由民主黨，簡稱自民黨，時稱保守合同。起，自民黨執(zhí)政長達38年，與最大在野黨社會黨共同主導政局。日本社會黨與其他政黨加起來議席數(shù)只有自民黨議席數(shù)的一半，不具備奪取政權(quán)的實力，只相當于半個政黨。所以自民黨一黨長期執(zhí)政。但那相當于“半個政黨”的在野黨派，雖然沒有能力奪取政權(quán)，但卻有足夠的能量通過選舉運動和民意支持率變化對自民黨施加正當性壓力。這樣的經(jīng)驗對考慮今后中國政黨制度的改革很有啟迪。
　　另外，日本自民黨內(nèi)部模擬多黨制的作用，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)彈性，通過派閥政治保持多樣化與整合化的平衡的經(jīng)驗，也可供參考。日本自民黨內(nèi)一直存在8個派閥，但其8個派閥并非幾十年一成不變的，而是不斷分化組合，很有些縱橫捭闔的氣度，形成生動活潑的派閥政治。在派閥政治中，政策主張是多樣化的，接近多黨制的政策競爭機制。但因為同屬一黨，所以不同的意見比較容易溝通協(xié)調(diào)。但是，真正要模擬多黨制的活動，光有派閥政治是不夠的，還需要外部壓力，否則就容易出現(xiàn)暗箱操作、密室交易、結(jié)構(gòu)性腐敗不斷蔓延的局面。在這里，自民黨以外的那“半個政黨”以及選舉投票就起作用了。除了“半個政黨”的外部競爭外，還有一個因素也至關重要，這就是獨立自主的公務員制度。也就是說，不受政治討價還價左右的行政官僚制度，加上具有一定競爭力的“半個政黨”的在野勢力，劃出了一黨長期執(zhí)政的權(quán)力疆界，為政治腐敗構(gòu)筑了兩道防火墻。只有在這樣的前提條件下，自民黨的派閥政治才能在相當程度上模擬多黨制的機制。
　　但是，自民黨執(zhí)政時期過長，那“半個政黨”的在野勢力就越來越?jīng)]有干勁了，越來越失去制衡的力量。與此同時，行政官僚也逐步產(chǎn)生對執(zhí)政黨的政策依賴感，與有力政治家的關系也日益密切。這樣的狀況形成后，“一個半政黨”加派閥政治的格局就逐步變質(zhì)，結(jié)構(gòu)性腐敗開始蔓延，民眾失望之余開始對政黨政治產(chǎn)生厭惡，于是無黨無派的選民群體陡然增大，他們的易變性投票行動對政局開始產(chǎn)生深遠影響。以前無黨派群體的漲落與自民黨的支持率之間沒有明顯的相關。但從1991年起，上層的瀆職丑聞導致自民黨支持率下降的幅度與無黨派群體的增長幅度有著非常明顯的對應關系，此起彼伏的變化越來越劇烈。最后在1993年引發(fā)政治大地震，自民黨第一次在大選中慘敗，政權(quán)易手，黨派大洗牌。后來自民黨通過聯(lián)合政府的方式重新執(zhí)政，到小泉內(nèi)閣時期特別注意爭取無黨派群體，使自民黨的支持率有明顯回升，并以民意為杠桿調(diào)動各個派閥的力量、推行結(jié)構(gòu)的根本性改革。
　　中國能否借鑒日本“一個半政黨制”和黨內(nèi)派閥政治的經(jīng)驗？有沒有比這更好的選項？能不能找到適合國情的政治制度最佳組合，或者最佳設計方案？這是現(xiàn)在應該認真考慮的問題。為此，需要回到最初的設問――怎樣才能減少政治改革的代價？怎樣才能以社會的最小代價獲取民主化的最大成果？
　　無論制度設計如何，在政治改革中要減少社會代價，首先必須防止出現(xiàn)權(quán)力真空，防止各種政治機關的角色錯位引起混亂。這個從日本的經(jīng)驗看，自民黨長期執(zhí)政后，雖然良好的公務員制度是其能模擬多黨制的關鍵。前面已經(jīng)提到，一黨執(zhí)政時間過長，就會出現(xiàn)行政官僚逐步受制于政客的問題。這種現(xiàn)象不僅在日本出現(xiàn)了，歐美也有類似問題，比如在法國、意大利就是一黨長期執(zhí)政，也存在這樣那樣的勾結(jié)流弊。這種情形會影響到政治改革。在1993年日本自民黨突然下臺后，出現(xiàn)了政府機構(gòu)不知道如何實施行政舉措、新的執(zhí)政黨議員不知如何運用官僚組織之類的混亂局面。一般而言，政治改革后黨政關系會突然發(fā)生很大變化，兩者之間協(xié)調(diào)會變得很困難。為此，必須未雨綢繆�，F(xiàn)在中國加強學習型政府的建設，通過黨政分離讓行政部門獨立自主地直接面對社會訴求，就是很好的應對之策。另外，政治改革中很容易出現(xiàn)的權(quán)力真空，在相當程度上還要靠司法權(quán)來填補。這注定了盡早建構(gòu)成熟的法律人共同體的重要性。
　　其次，在政治改革的制度創(chuàng)新方面，還有一個如何選擇適當模式的問題，需要研究憲政發(fā)展史，透徹地理解不同制度設計的原理。眾所周知，英國是現(xiàn)代憲政之母。從英國憲政發(fā)展史來看制度變遷和不同的設計方案，可以看到四個基本階段和類型：絕對君主制，然后是限制君主制，接著出現(xiàn)了二元議會內(nèi)閣制，最后發(fā)展到現(xiàn)行一元議會內(nèi)閣制。歐美其他主要國家的制度設計，在很大程度上是上述發(fā)展過程中某個階段或者某個類型的翻版或改良品種。比如說，美國的總統(tǒng)制模式實際上就是限制君主制的變種。法國第五共和制則是很典型的二元議會內(nèi)閣制。德國雖然也屬于一元議會內(nèi)閣制，但沒有英國那樣的虛君，只有象征性總統(tǒng)。可見，各國雖然各有特色，但又有共性，不同模式之間是可以理解和溝通的，也是可以比較的。尤其是從法律的角度來看政治制度的設計，更要注意普遍適用的可能性，以降低交易成本。
　　在這里，比較適合當前中國的選項有兩個：一個是從傳統(tǒng)的強人政治出發(fā)，選擇類似美式總統(tǒng)制那樣的制度設計，使國家元首實權(quán)化；一個是從社會穩(wěn)定以及協(xié)調(diào)的需要出發(fā)，選擇類似德意志聯(lián)邦共和制那樣的一元議會內(nèi)閣制，使國家元首象征化。當然，也可能還有其他組合或者新的制度設計方案，這里僅限于提出問題。
　　在討論減少政治改革的社會代價時，不能不指出正是中國20多年來經(jīng)濟改革的基本特征――漸進式改革，這樣的漸進做法使中國避免了混亂，經(jīng)濟得以快速發(fā)展，在相當程度上實現(xiàn)了最小代價、最大收獲。因此，中國政治改革也應該采取循序漸進的路線。盡管如此，還是不得不指出，政治改革在漸進中也有需要當機立斷之處，漸進舉措也不一定都能減少代價，在有些場合可能反倒增加制度成本。例如中國現(xiàn)在流行一個說法，叫“潛規(guī)則”。當漸進改革始終在回避對政治理念和法律意識形態(tài)的表白時，國家實際上是在某種程度上默許某種非法化的狀態(tài)。結(jié)果是非正式的規(guī)則壓倒了正式的規(guī)則，政治活動失去所謂“法律確信”，變成無原則的、無止境的利益博弈。這個問題現(xiàn)在很突出，會造成社會很大的代價。
　　漸進改革減少制度成本的一種方式是利益驅(qū)動。但是，如果利益驅(qū)動的非合理性不能克服，民主化也缺乏縝密的制度設計，就很可能導致某種昂貴而腐敗的民主政治形態(tài)。以大學擴招和教育產(chǎn)業(yè)化的浪潮中的法學教育改革為例，本來現(xiàn)階段中國推行法治是很需要法律人才的，但在毫無計劃的發(fā)展之后，全國的法學教育規(guī)模突然增加到將近600所法律院系，在校法學專業(yè)本科生和研究生達到30萬人，連名牌大學的畢業(yè)生都不容易找到專業(yè)對口的工作。于是通過考研延緩就業(yè)壓力，于是造成高等學位貶值，于是加大就業(yè)的社會成本――讓高中生就可以做好的工作由大學畢業(yè)生去做，讓本科生就可以做好的工作由碩士或博士去做。在這樣的情況下，如果工資待遇不高，個人家庭得不償失，青年就有失落感甚至絕望輕生；如果實行差別待遇，就會提高社會的整體成本，用人機構(gòu)得不償失，企事業(yè)單位就只好減少雇員，進而促成惡性循環(huán)。這樣的后果提醒我們，需要從國家經(jīng)營的角度進行周密的制度設計。
　　鑒于上述各種情形，有計劃有步驟地推動政治改革的決斷是必要的，不能再繼續(xù)拖延。其實任何大的改革舉措，從引進到穩(wěn)定和協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用，一般需要經(jīng)歷20多年時間。假如2008年達成共識，奧運開完后不加大實施力度，那么到20多年甚至更晚一些的時候，中國仍然不能完成政治體制的轉(zhuǎn)型，不能使國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)與市場經(jīng)濟完全相吻合。中國兩極分化很嚴重，弱勢群體的利益訴求不能得到充分的表達和代表，他們有沒有耐心再等幾十年？沒有制度化的談判機會和救濟，有些個人很可能鋌而走險，形成破壞性力量。到了那樣的場合，維持現(xiàn)狀的制度成本顯然遠遠高于政治改革的制度成本。但是，從目前情形看，對律師維權(quán)活動限制太多，等于堵塞了在體制內(nèi)尋求解決方案的渠道。另外，連半官半民的非政府組織都嚴加限制，等于不給政治改革預備緩沖的氣墊和接替的托盤，使政府始終無法從某些領域中抽身并重新定位，結(jié)果只留下要么舊態(tài)依然，要么全面崩盤這樣二者取其一的簡單選項。所謂政治改革的決斷，至少應該從這樣的依法活動過程中開始進行。
　　綜合前述，有三個要點：
　　首先，中國到了需要對政治改革進行決斷的時候。因為在《物權(quán)法》通過之后，體制內(nèi)的改憲活動就走到盡頭。所以，以后法律人的共同訴求應該從“護憲”轉(zhuǎn)變成“改憲”，以便明確國家經(jīng)營的目標和事業(yè)范圍。羅伯特？達爾在《論民主》中指出，當推行民主政治的條件既有利又有弊時，一部精心設計的憲法就非常重要；如果憲法設計得好，民主化就可能成功；如果設計不好，即使推行政治改革了，仍然可能失敗。中國在目前談民主，條件的確有利也有弊，在這樣的場合，提出改憲的要求，精心設計一部好的憲法，就是政治改革軟著陸的必要保證。所以我們要理直氣壯地提出改憲的主張，這是第一層意思。
　　第二點，關于改憲的基本宗旨。我認為要以財政預算案的審議為突破口，真正實現(xiàn)對行政服務和分配過程的民主監(jiān)督。如國家行政學院的劉熙瑞教授指出，對于中國民主模式的選擇而言，關鍵是如何尋求一種機制把精英主義與平民主義結(jié)合起來，也就是把自由與平等結(jié)合起來。依我之見，在中國的現(xiàn)實條件下，維持黨政官僚的高效管理就是精英主義，加強財務透明化和預算審議就是平民主義，也就是應該把“行政支配”與“議會監(jiān)控”結(jié)合起來，只有這樣才能防止一黨制下的腐敗和權(quán)力濫用，才能真正實現(xiàn)社會和諧。
　　第三點，如何形成政治改革的共識。要進行政治改革，沒有廣泛的共識不行。關于民主化的決斷，在平民中比較容易達成共識，因為這對他們有利。但在官僚集團里、在權(quán)力精英階層里達成共識就不那么容易了。政治改革要取得成功，更需要說服官僚們，否則再好的方案也只能停留在嘴邊紙上。我認為，目前反腐敗的嚴刑峻法就是構(gòu)成說服官僚集團同意改革的很有利的契機。報刊上發(fā)表的那些貪官懺悔錄中，貪官在為自己開脫的時候都強調(diào)客觀原因，急于證明腐敗“不是我自己一個人的問題，而是政治制度上的問題”。既然這樣，那我們就通過改革政治制度來治病救人好了。與死活的問題比較起來，民主化的問題就顯得容易達成共識了。從反腐敗的角度來談政治改革，最根本的一條就是面對內(nèi)部監(jiān)督機制失靈，必須加強外部監(jiān)督的舉措，并使之制度化。至于什么是有效的外部監(jiān)督，答案也就不難得出。
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