推薦序
非常高興為唐健、譚榮、魏西云教授的新書《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》作序，祝賀這本學(xué)術(shù)著作的出版�？梢哉f，該書是作者多年從事土地制度、土地政策理論與實踐研究的成果集成，透過該書的文字，可以看出作者在土地政策研究領(lǐng)域的深厚積累和學(xué)術(shù)底蘊。
唐健教授1990 年從北大畢業(yè)，到當(dāng)時的國家土地管理局經(jīng)濟所工作，從事土地政策研究三十余年，親歷并參與了中國土地制度改革的一系列重大事件，在工作中得到鍛煉和成長，從剛走出校門的學(xué)生成長為我國土地政策研究領(lǐng)域的專家。近，她剛剛完成了職業(yè)轉(zhuǎn)型，從國家部委的研究機構(gòu)到大學(xué)任教，預(yù)祝她在新的崗位作出成績。
該書回顧總結(jié)分析了20152018 年在全國范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地三項制度改革的主要內(nèi)容、進展，并選擇12 個典型試點縣進行對比分析。圍繞改革實施、地方行為、制度環(huán)境以及央地關(guān)系等要素，該書構(gòu)建了系統(tǒng)的制度分析框架，探討了本輪農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。該書主要回答了兩個問題：一是影響農(nóng)村土地制度改革績效的因素有哪些；二是改革試點中不同地方政府的行為選擇邏輯是什么。在此基礎(chǔ)上，該書對本輪改革的績效作出評價，并給出繼續(xù)深化改革的建議。
2015 年正式啟動的農(nóng)村征地制度、宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等三項土地制度改革試點是在中央主導(dǎo)下開展的。在試點改革中，國務(wù)院、原國土資源部等相關(guān)部委相繼下發(fā)多份文件指導(dǎo)全國性的改革試驗，分時序、分步驟地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試點地區(qū)改革。作者通過對四年改革的跟蹤評價，敏銳地觀察到，試點地區(qū)在改革過程中自發(fā)衍生出各具特色的改革策略和政策設(shè)計，并且隨著試點改革的不斷深化，許多地方性政策工具呈現(xiàn)出不同的演變趨勢。
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革部分，該書分析了浙江德清等地在改革過程中的差異，從地方目標(biāo)、經(jīng)濟特征、集體自治能力和資源稟賦等四個方面進行了解釋，總結(jié)提煉了地方政府在不同情境下決策行為的規(guī)律，并評價了改革實施的績效。在宅基地制度改革部分，該書以江西余江等地為例，考察東、中、西部地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的政策安排、實施過程和效果，總結(jié)了義烏漸進式改革、余江減法式改革和湄潭標(biāo)準(zhǔn)化改革的突出特征，并從激勵機制、制度環(huán)境、政策工具三個維度解釋了上述三地改革策略分異和時間演化背后的理論邏輯。在征地制度改革部分，該書以廣東南海等地區(qū)的留用地政策為觀察對象，闡釋了留用地制度的典型模式、主要特征和取得成效，并在此基礎(chǔ)上，對不同地區(qū)的政策選擇、政策績效的時空差異和演化規(guī)律進行辨析，嘗試揭示征地制度演進背后的政府決策行為規(guī)律。在統(tǒng)籌實施三項改革部分，該書歸納了上海松江等地在統(tǒng)籌改革上的政策選擇差異，闡釋了地方政府在統(tǒng)籌改革方面的政策選擇邏輯，并嘗試總結(jié)當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度統(tǒng)籌改革的主要經(jīng)驗與啟示。
作者構(gòu)建了激勵機制制度環(huán)境政策工具的三層次分析框架，并在分析框架下對各項改革進行分析和解釋。激勵機制層次刻畫出中央通過財政和晉升兩種機制使地方政府積極執(zhí)行中央決策，從而保障行政組織穩(wěn)定和政令通行；制度環(huán)境層次刻畫的是中央對地方政府行為的具體限制，實質(zhì)上反映了中央的價值目標(biāo)，即在農(nóng)村土地制度改革中保護誰的利益，賦予土地在資源資產(chǎn)上何種屬性等；政策工具層次體現(xiàn)的是地方政府的行為選擇，是地方政府對中央改革要求的具體行為表現(xiàn)，也是在實際條件約束下對制度環(huán)境和激勵機制的反饋。三層次分析框架不僅刻畫了農(nóng)村土地制度改革不同類別的影響因素，更揭示了中央與地方之間的互動關(guān)系。中國農(nóng)村土地制度的演化主要經(jīng)歷了從集中控制向放權(quán)創(chuàng)新的變化過程。本輪改革正是中央鼓勵地方政府在中央設(shè)計的框架內(nèi)進行地方性的政策創(chuàng)新。黨的十八大以來，黨中央對農(nóng)村土地制度的價值取向、央地關(guān)系、權(quán)利體系、城鄉(xiāng)關(guān)系等方面做出了一系列調(diào)整，這是新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本邏輯。在這種邏輯下，以中央正式制度層面的推動為起點，地方政府作為政策實施主體開展了央地間的縱向互動、地方政府間的橫向競爭以及各職能部門間的合作，構(gòu)成了這個中國故事的主線。中央遵循了兼顧不同區(qū)域、不同發(fā)展階段和模式的原則進行試點選擇，而各改革試點之間差異化的資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)以及改革基礎(chǔ)，導(dǎo)致了政策的行為在放權(quán)讓利程度、組織模式選擇和政策創(chuàng)新程度上的差異，終形成了不同的政策結(jié)果。
該書的學(xué)術(shù)貢獻主要有如下三點：一是構(gòu)建了激勵機制制度環(huán)境政策工具三層次的分析框架，并將之運用于本輪農(nóng)村土地三項制度改革的分析。其中，該書重點關(guān)注了中央在不同階段對于公平與效率目標(biāo)的權(quán)衡，剖析了中國農(nóng)村土地制度中城市與農(nóng)村的關(guān)系、中央與地方的互動以及政府與市場的邊界。二是在總結(jié)各地土地制度改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，揭示了地方政府在改革中的行為邏輯，旨在通過對央地關(guān)系的梳理，識別改革中地方政府積極和消極的行為及其背后的原因。通過激勵機制、制度環(huán)境和地方情境對地方政府行為的影響分析，作者既發(fā)現(xiàn)了地方政府面對改革所采取的共性行為，也看到不同地方政府的特性行為，這些行為都反映了地方政府的決策邏輯。三是土地制度改革的路徑選擇是國家整體經(jīng)濟社會發(fā)展階段的產(chǎn)物。該書回顧了歷次土地制度改革變遷過程，每次政策調(diào)整都符合特定時期中央的價值目標(biāo)。中央對地方改革探索的態(tài)度，表明了中央支持什么和維護誰的利益。例如，征地制度改革對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；在財力有限、沒有能力對農(nóng)民實行高額貨幣補償?shù)臈l件下，中央對地方的留用地政策4 農(nóng)村土地制度改革的中國故事采取默許的態(tài)度；等等。黨的十一屆六中全會指出, 我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，而黨的十九大提出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這也揭示了新一輪農(nóng)村土地制度改革在追求效率的基礎(chǔ)上, 開始轉(zhuǎn)向注重不同主體間的公平，也和當(dāng)前國家在推動高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕的路徑不謀而合。作者在用激勵機制制度環(huán)境政策工具的分析框架解釋改革過程的基礎(chǔ)上，通過效率、公平與損耗分析，對改革的總體績效進行評價。本輪農(nóng)村土地制度改革的績效主要有以下三點：一是建立市場機制提高土地資源利用效率。農(nóng)村土地制度改革在各試點地區(qū)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，以市場配置機制提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率，以此倒逼經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。二是通過權(quán)利重構(gòu)優(yōu)化增值收益分配機制。權(quán)利體系的重構(gòu)重新界定了城鄉(xiāng)間的發(fā)展關(guān)系，開啟了結(jié)束以鄉(xiāng)村補貼城市的發(fā)展模式的進程，在地方政府的推動下逐步實現(xiàn)了農(nóng)村土地收益權(quán)能，助力鄉(xiāng)村振興。三是以政策統(tǒng)籌降低交易成本。新一輪農(nóng)村土地制度改革通過非正式制度、正式制度之間的改革聯(lián)動，降低了各級政府間、政府與農(nóng)民集體間的交易成本，提高了治理過程的效率，符合推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的導(dǎo)向。
后，該書提出了深化農(nóng)村土地制度改革的建議。作者指出，我國現(xiàn)行的土地制度環(huán)境已成為約束地方改革的條條框框，而央地之間的激勵機制也對地方政府的改革決策產(chǎn)生著深刻影響，兩者共同制約著本輪農(nóng)村土地制度改革績效的提高。擺在面前的難題是，截至本輪農(nóng)村土地制度改革收官，我國城鄉(xiāng)二元土地所有制、城鄉(xiāng)二元土地市場體系等制度壁壘仍然存在，這就表明未來繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革仍將面臨制度環(huán)境的影響和制約。
推進土地要素市場化改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，仍然是我們需要繼續(xù)努力實現(xiàn)的目標(biāo)。該書的研究則揭示了：實現(xiàn)這一目標(biāo), 可以從激勵機制、制度環(huán)境以及政策工具等方面找到適合的改革切入口和保障成功的途徑。
胡存智
原國土資源部副部長
2021 年10 月15 日

自序
《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》終于付梓了，它是我們觀察和思考中國土地制度改革的第四本書。十二五初期，我們就開始對中國土地制度，尤其是農(nóng)村土地制度改革進行深度觀察，陸續(xù)在浙江、江西、重慶、廣東、廣西、四川、上海、內(nèi)蒙古、湖北、福建、河北等11 個�。▍^(qū)、市）建立了覆蓋省- 市- 縣- 鄉(xiāng)- 村的五級土地政策實證監(jiān)測點。同時，我們還在這些�。▍^(qū)、市）組建了一支土地政策實證監(jiān)測研究隊伍。每年年初，我們統(tǒng)一選題并按照統(tǒng)一方法開展調(diào)研。經(jīng)過十年的積累，我們形成了自己的研究視角，總結(jié)了一套土地政策評價方法，并對中國土地制度改革進行了持續(xù)的觀察和分析。
十二五之初，我們重點觀察了浙江、四川、江西、湖北、貴州等地針對農(nóng)村土地制度改革熱點問題所進行的探索，并于2014 年出版了《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗》一書。自此，我們初步搭建了對中國農(nóng)村土地制度改革的制度分析框架，并在以后的研究中不斷做了深化和創(chuàng)新。
在中央提出高質(zhì)量發(fā)展的背景下，基于對廣東三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居）改造工作的跟蹤分析，并結(jié)合上海、江西、四川、湖北等省（市）以及當(dāng)時國土資源部在全國部署的低效建設(shè)用地再開發(fā)試點工作，我們提出了政府主導(dǎo)社會資本主導(dǎo)以及利益相關(guān)方自組織三種低效建設(shè)改造模式。我們還進一步分析了影響各地采用不同模式的因素和作用機制。這些內(nèi)容都呈現(xiàn)在2016 年出版的《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下建設(shè)用地再開發(fā)政策的理論與實踐》一書中。
在既要保障發(fā)展，又要保護資源的嚴格要求下，中央提出數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體耕地保護的理念。針對耕地占補平衡管理中出現(xiàn)的問題，我們從治理效率的視角出發(fā)，運用資源配置、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境分析框架，分析了耕地占補平衡制度的演進過程，評價了其績效，并討論了未來可能的創(chuàng)新路徑�；�于此，我們于2017 年出版了《耕地占補平衡政策評價與創(chuàng)新》一書。
2015 年，黨中央部署在全國33 個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度和征地制度改革試點，旨在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)價值，為修改《中華人民共和國土地管理法》提供依據(jù)。此次試點工作從2015 年開始，至2018 年結(jié)束，歷時四年時間。四年時間里，我們對改革試點情況進行了詳細的跟蹤評估。
我們觀察到，由于地方政府面臨的激勵和約束條件不同，農(nóng)村土地制度改革在試點地區(qū)存在不同的路徑。為此，我們從分析地方政府的行為入手，探索各地采取不同改革路徑的內(nèi)在邏輯，并進一步解釋從上向下推動改革在執(zhí)行過程中出現(xiàn)制度多樣性的原因。在前期已經(jīng)初步形成的制度分析框架的基礎(chǔ)上，我們進一步完善了理論分析邏輯，建立了包含激勵機制、制度環(huán)境、政策工具的地方政府行為分析框架和效率、公平與損耗的土地制度評價維度，作為本書的分析框架和理論支撐。
《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》致力于研究兩個議題：，辨析制約農(nóng)村土地制度改革績效的因素；第二，理解農(nóng)村土地制度改革試點中地方政府的行為選擇邏輯。其中，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點，我們選擇了德清縣、晉江市、北流市的做法進行比較分析；關(guān)于宅基地制度改革試點，我們比較分析了義烏市、余江縣、湄潭縣的不同做法；關(guān)于征地制度改革試點，我們重點分析了杭州市、南海區(qū)、和林格爾縣的留用地制度；關(guān)于統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革實踐，我們選擇了紹興市、瀘縣、松江區(qū)三地展開對比分析。在對上述四類改革試點的研究中，我們從效率、公平與損耗三個評價維度，對各地改革模式的增值收益、分配結(jié)構(gòu)、制度成本等進行了評價分析。從地方政府在改革中的實施模式、讓利程度和創(chuàng)新程度等方面來比較并解釋地方政府的行為差異，以此梳理出農(nóng)村土地制度改革的中國故事的主線。
在相同的改革背景下，由于中國目前的縱向政府間關(guān)系和地方間關(guān)系存在經(jīng)濟、社會發(fā)展條件的差異，地方政府采取了多樣化的改革模式，并呈現(xiàn)出特定的規(guī)律。分析能否以及如何找到這一規(guī)律，正是本書吸引人的地方。我們通過分析改革的實施過程、地方政府的具體行為、特定的制度環(huán)境以及當(dāng)前央地關(guān)系下的激勵機制，初步勾勒出農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。上述四類改革試點雖然在具體路徑和模式上存在時空差異，但在提升土地收益、提升農(nóng)民農(nóng)村收益和降低制度成本上體現(xiàn)了相同的目標(biāo)導(dǎo)向，這與各地面臨相似的激勵機制、不同的制度環(huán)境和地方情境有關(guān)。農(nóng)村土地制度改革未來將面臨深層次的體制機制制約，破解這一問題需要在政策工具、制度環(huán)境和激勵機制三個層次上進行協(xié)同創(chuàng)新。
感謝所有為講好農(nóng)村土地制度改革的中國故事作出貢獻的伙伴們。在我的學(xué)術(shù)生涯中，幸運的就是能夠同這些優(yōu)秀的同行們一起愉快地合作，共同探索中國土地制度改革的過程。感謝中國國土勘測規(guī)劃院為本書提供的支持和便利。感謝浙江大學(xué)公共管理學(xué)院譚榮教授和他的CLIME 團隊對本書研究思路、方法和框架的設(shè)計，以及熊昌盛、孫萌、韓曼曼、胡如梅、王榮宇、張凱文、稅麗、周天肖等人在資料整理和書稿撰寫上的協(xié)助。感謝浙江省、江西省、重慶市、廣東省、上海市、四川省、廣西壯族自治區(qū)、福建省、湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省、貴州省等地相關(guān)研究機構(gòu)從事土地政策研究的同行們。近十年的合作中，我們在土地政策研究的道路上結(jié)下了深厚的友誼，我們互相成就，彼此欣賞，共同發(fā)展。
感謝北京大學(xué)出版社的林君秀主任對本書的肯定和大力支持，感謝蘭慧女士對本書提出的非常專業(yè)的修改建議，感謝張俊儀編輯對本書的加工處理。希望我們的研究能夠引起同行的關(guān)注和討論，并吸引更多的人關(guān)注中國農(nóng)村土地制度改革。
唐健
2021 年8 月