2020年注定是要載入人類史冊(cè)的一個(gè)特殊年份。新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)，成為自1918年西班牙大流感以來最大規(guī)模的人類傳染疾病，截至目前，全球累計(jì)感染人數(shù)超過1.28億，累計(jì)死亡人數(shù)超過270萬，全球233個(gè)國家和地區(qū)無一幸免。人類社會(huì)在這場災(zāi)難面前，手足無措，深感無力。新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊了社會(huì)科學(xué)標(biāo)榜的秩序、合作、共贏，我們過去數(shù)十年艱難構(gòu)建起來的分工體系被碾得粉碎，人類社會(huì)重新回到了民族主義和保護(hù)主義。在本報(bào)告完成之際，我們還看不到人類社會(huì)完全走出疫情影響的時(shí)間表，而疫情給我們這個(gè)時(shí)代帶來的影響則更為深遠(yuǎn)。
　　首先，全球經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重受挫。2020年，全球經(jīng)濟(jì)增速跌落到-4.4%，第一大經(jīng)濟(jì)體美國的經(jīng)濟(jì)增速為-3.5%，是自1946年以來的最低增速；德國和日本的經(jīng)濟(jì)增速分別為-4.9%和-4.8%，英國增速更是滑落到-9.9%；與中國相鄰的另一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體印度的經(jīng)濟(jì)增長同樣深受疫情沖擊，其2020年GDP增速為-8.1%。中國是2020年全球主要經(jīng)濟(jì)體中經(jīng)濟(jì)唯一正增長的國家，GDP增速為2.3%，成為全球率先走出疫情影響的國家，即使這樣，2.3%的GDP增速也是改革開放40多年來的最低永平。
　　其次，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭。近年來，我國外貿(mào)行業(yè)持續(xù)受到中美貿(mào)易摩擦的負(fù)面影響，2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)則加劇了各國的貿(mào)易保護(hù)主義情緒。從短期來看，2020年前三季度，全球進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅11007億元，同比下降9.4%；關(guān)稅1899億元，同比下降11.6%；出口退稅11314億元，同比下降12%。隨著疫情在全世界范圍內(nèi)的爆發(fā)和蔓延，2020年全球的商品需求同比2019年出現(xiàn)明顯下滑，外貿(mào)行業(yè)受到短期沖擊。從長期來看，新冠肺炎疫情暴露出以美國為首的西方國家的制造業(yè)短板，避免過度依賴中國制造成為美國國內(nèi)兩黨的政治共識(shí)，強(qiáng)烈的民族主義和保護(hù)主義情緒將對(duì)我國的外貿(mào)行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。
　　最后，疫情也深刻地改變了我們的生活。新冠肺炎作為一種呼吸道傳染病，它天然地增加了人們線下社交的成本，全世界范圍內(nèi)的實(shí)體商業(yè)都遭受到了不同程度的沖擊，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)顯著地從線下轉(zhuǎn)為線上。在線購物、在線會(huì)議以及在線教育等線上商業(yè)模式的蓬勃發(fā)展深刻地改變了中國的服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)。2020年中國全年GDP核算顯示，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值全年同比增長16.9%，線上經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)井噴式、跨越式發(fā)展；與此同時(shí)，住宿和餐飲業(yè)產(chǎn)值全年同比下降13.i%，批發(fā)和零售業(yè)產(chǎn)值全年同比下降1.3%，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值全年同比下降5.3%，這意味著全社會(huì)的商業(yè)活動(dòng)正在加速從線下轉(zhuǎn)為線上。
　　財(cái)政是為公共需要而籌集的公共資源，天然具有化解風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)和責(zé)任。防疫屬于公共衛(wèi)生的范疇，需要財(cái)政提供資金來構(gòu)筑防疫體系。新冠肺炎疫情對(duì)財(cái)政的影響是雙方面的：一方面是嚴(yán)重沖擊了財(cái)政收入，另一方面是對(duì)財(cái)政支出提出了更高要求。
　　與GDP增速相比，財(cái)政收入增速的回落更為明顯。2020年中國財(cái)政收入增速為-3.9%，是改革開放40多年來唯一一次負(fù)增長的年份。其中，中央財(cái)政收入增速下降7.3%，作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)“晴雨表”和最主要的稅種，增值稅收入下降了8.9%。2020年上半年的收入增速更是滑落至-10.8%，1-5月的財(cái)政收入增速均為負(fù)，自6月份開始，當(dāng)月的財(cái)政收入增速開始轉(zhuǎn)正。在全國收入增速下滑的同時(shí)，各省份的分化也在加劇，2020年有10個(gè)省份的財(cái)政收入增速為負(fù)，其中，最早爆發(fā)疫情的湖北省，其財(cái)政收入增速更是降至-25.9%，成為當(dāng)年收入下滑最嚴(yán)重的省份。
　　為了抗擊新冠肺炎疫情和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，2020年的財(cái)政支出規(guī)模達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。2020年全國一般公共預(yù)算支出245588億元，同比增長2.8%，其中用于衛(wèi)生健康的支出增長了15.2%，用于社會(huì)保障和就業(yè)的支出增長了10.9%。中央本級(jí)支出負(fù)增長，為-0.1%，其中非急需非剛性支出壓減50%以上，用于教育、科技等領(lǐng)域的支出也同比下降4%以上。在財(cái)政支出增長的同時(shí)，中國也出臺(tái)了多項(xiàng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的稅收優(yōu)惠政策，將小規(guī)模納稅人的征收率由3%下調(diào)至1%，還免征了湖北省小規(guī)模納稅人的增值稅，針對(duì)中小微企業(yè)社保費(fèi)、企業(yè)所得稅采取了免征或延遲繳納的政策。
　　在收入下滑的同時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模卻不斷增加，不得不安排更多的財(cái)政赤字。2020年的赤字率提高到3.6%以上，是近年來唯一一次突破3%的上限，赤字規(guī)模增加了1萬億元的債務(wù)資金。不過，中國用于積極財(cái)政政策的債務(wù)資金遠(yuǎn)不止這些，因?yàn)楝F(xiàn)有的財(cái)政赤字只統(tǒng)計(jì)一般公共預(yù)算中的赤字規(guī)模，而政府性基金預(yù)算中的赤字并不計(jì)入赤字率。2020年利用債務(wù)融資的財(cái)政資金實(shí)際規(guī)模接近8.5萬億元，包括一般債券3.76萬億元、專項(xiàng)債券3.75萬億元、抗疫特別國債1萬億元，債務(wù)收入達(dá)到歷史最高值。
　　疫情對(duì)財(cái)政的沖擊呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，也對(duì)財(cái)政管理提出了新要求。一方面，疫情對(duì)各地區(qū)的影響差別巨大。各地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，因而其財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也不同，例如，在汽車、旅游等行業(yè)下滑的同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、在線教育等卻在顯著增長。另一方面，減稅降費(fèi)政策對(duì)各層級(jí)財(cái)政的影響也不同，中國地方財(cái)政呈現(xiàn)差異化的分級(jí)財(cái)政模式，基層財(cái)政收入往往依賴于中小企業(yè)，針對(duì)這些企業(yè)的減稅降費(fèi)政策，也相應(yīng)影響了基層財(cái)政的收入。因此，為了緩解基層財(cái)政困境和落實(shí)“六�！比蝿�(wù)，中央財(cái)政也創(chuàng)新了財(cái)政模式，建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，讓新增財(cái)政赤字和抗疫特別國債的2萬億元直達(dá)市縣基層，并且這一機(jī)制也在2021年得到了延續(xù)，有望緩解中國地方的多級(jí)財(cái)政困境。
　　本報(bào)告正是在這樣特殊的背景之下，選擇“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的財(cái)政及啟示”為題，試圖回顧歷史，總結(jié)當(dāng)下，展望未來。
　　我們系統(tǒng)總結(jié)了中國歷史上的多次公共風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)對(duì)策略。中國歷史上出現(xiàn)了多次的戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害和瘟疫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自原始社會(huì)至1911年清王朝滅亡，中國大地上共發(fā)生有史可稽的具有一定規(guī)模的戰(zhàn)爭近4000次；從公元前1766年至1937年的3703年間，總計(jì)發(fā)生各種災(zāi)害5258次，其中，水災(zāi)、旱災(zāi)最多；從公元前674年至1840年的兩千多年間，有載于史冊(cè)的古代疫病共826次，差不多每隔3年就要爆發(fā)一次。為了應(yīng)對(duì)疫情，中國早在公元前3世紀(jì)時(shí)就采取了隔離的辦法。在近代與疫病的抗?fàn)幹�，從政府到民間都曾采取諸多防疫、驗(yàn)疫和治疫的措施。而為了應(yīng)對(duì)財(cái)政的收支矛盾，古代政府的傳統(tǒng)做法主要是“節(jié)流”和“開源”兩個(gè)方面，例如專賣制度、改革稅制等。
　　我們也回顧了中國最近的一次公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)-2003年的“非典”以及當(dāng)年的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)�？傮w而言，“非典”疫情對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響是有限和短暫的，盡管對(duì)部分行業(yè)造成了較大沖擊，但2003年的中國經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)加速增長期，疫情并未傷及經(jīng)濟(jì)增長的基本面，更末改變中國經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期態(tài)勢(shì)。2003年我國財(cái)政收入增速相比2002年下降，但仍然以14.9%的增速增長；財(cái)政支出僅在短期激增，在4月份、5月份，一般公共預(yù)算支出同比增速分別達(dá)到16.6%、26.5%，但全年的增速僅為11.8%。相應(yīng)地，國家也采取了多項(xiàng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，例如對(duì)民航、旅游、餐飲、商貿(mào)、出租車等受影響較大的行業(yè)，減免行政事業(yè)性收費(fèi)或營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等。
　　本報(bào)告第五編系統(tǒng)總結(jié)了中國應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的財(cái)稅政策。相關(guān)的財(cái)政政策可大體劃分為兩類：第一，在疫情爆發(fā)階段，這一期間財(cái)政政策側(cè)重于支持各類防疫措施；第二，鑒于疫情所帶來的眾多經(jīng)濟(jì)后果，財(cái)政部等相關(guān)部門推出了相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。具體來說，防疫階段的對(duì)策主要是為患者提供費(fèi)用補(bǔ)貼，為支持抗疫的各行各業(yè)提供稅收減免等優(yōu)惠措施；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策主要是對(duì)各地區(qū)的企業(yè)實(shí)行稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，發(fā)行特別國債，以及加大專項(xiàng)債發(fā)債力度，等等。以上相關(guān)的財(cái)政政策以針對(duì)企業(yè)、個(gè)體等微觀主體為主，結(jié)合發(fā)行特別國債、加大專項(xiàng)債發(fā)債力度等宏觀政策共同對(duì)抗疫情的沖擊。
　　第六編橫向比較了美國、日本和歐盟等主要經(jīng)濟(jì)體的抗疫政策。我們?cè)敱M總結(jié)了西方國家內(nèi)部各級(jí)政府為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情而推出的財(cái)政政策，并逐個(gè)分析各國財(cái)政政策的優(yōu)缺點(diǎn)。西方各國的抗疫政策顯現(xiàn)出較為統(tǒng)一的特點(diǎn)，即在疫情爆發(fā)初期反應(yīng)較為遲鈍，但在疫情爆發(fā)的中后期能夠拿出豐富、全面且細(xì)致的財(cái)政政策，強(qiáng)調(diào)從稅費(fèi)、貸款融資、金融補(bǔ)助等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行援助。針對(duì)美國，我們發(fā)現(xiàn)其財(cái)政政策具有重視效率、強(qiáng)調(diào)就業(yè)、措施細(xì)致和地方主動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也具有欠缺醫(yī)療保障和政策地方差異化過大的缺點(diǎn)；針對(duì)日本，我們發(fā)現(xiàn)其財(cái)政政策具有計(jì)劃性強(qiáng)、制度完善、政策細(xì)化和地方主動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也具有政策體系復(fù)雜的缺點(diǎn)；針對(duì)歐盟，我們發(fā)現(xiàn)其財(cái)政政策具有針對(duì)性強(qiáng)、保護(hù)研發(fā)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也具有忽視潛在受影響人群的缺點(diǎn)。
　　最后，本報(bào)告從三方面對(duì)后疫情時(shí)代的財(cái)稅改革提出了優(yōu)化措施，包括財(cái)政收支、赤字和債務(wù)、財(cái)政治理等。財(cái)政體制改革的目標(biāo)，一方面是增加財(cái)政自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，另一方面是促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)。
　　人類或許不能完全避免下一次公共風(fēng)險(xiǎn)的到來，但如果我們能夠積攢更多的應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，特別是在公共財(cái)政領(lǐng)域，進(jìn)行正確科學(xué)的財(cái)政收支調(diào)整，就能夠在一定程度上轉(zhuǎn)危為機(jī)，實(shí)現(xiàn)超越式發(fā)展。