公立醫(yī)院是我國事業(yè)單位的重要組成部分，肩負著救死扶傷、滿足廣大人民群眾醫(yī)療保健需求的使命，是不以營利為目的、提供公共服務(wù)的公益性組織，其社會效益的重要性遠高于經(jīng)濟效益。

為了推進醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，自1950年開始，我國走上了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的道路，到2008年為止，先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟醫(yī)改時期和市場化醫(yī)改時期。為建立中國特色醫(yī)藥衛(wèi)生體制、逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標、提高全民健康水平，2009年3月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號），拉開了我國新醫(yī)改的序幕。 2017年7月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕67號）中明確提出，到2020年，要基本建立權(quán)責清晰、治理完善、運行高效、管理科學、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度；基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進、相互協(xié)調(diào)的治理機制，促進公立醫(yī)院管理的規(guī)范化、科學化和精細化。和計劃經(jīng)濟醫(yī)改時期、市場化醫(yī)改時期相比，公立醫(yī)院法人治理被提升至前所未有的高度。

當前來看，公立醫(yī)院作為我國新醫(yī)改的重點對象，其面臨的風險也呈現(xiàn)范圍擴大化的趨勢，除了一般的財務(wù)風險、管理風險及醫(yī)療技術(shù)風險外，醫(yī)藥費用的合理性、群眾對醫(yī)療服務(wù)態(tài)度的滿意度、醫(yī)療人員的責任心等方面的缺失都將成為公立醫(yī)院風險的導火索。此外，部分公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，存在監(jiān)事會作用發(fā)揮不足、理事會成員沒有兼顧到足夠的利益相關(guān)者以及內(nèi)部的監(jiān)督機制薄弱、決策和監(jiān)督機制缺位、內(nèi)部人控制等突出問題。這些問題的存在，使得公立醫(yī)院距離實現(xiàn)建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進、相互協(xié)調(diào)的治理機制的目標還有很大差距。

2020年前后，公立醫(yī)院的改革進入深水區(qū)和攻堅期，公立醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務(wù)進入高質(zhì)量發(fā)展的機遇期。如何推動公立醫(yī)院盡快補齊內(nèi)部管理短板和弱項，推進高質(zhì)量發(fā)展，促進發(fā)展模式從規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，管理模式從粗放式向精細化轉(zhuǎn)變，向管理要效益，更好地滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療服務(wù)需求，成為當前公立醫(yī)院經(jīng)營管理的重要核心問題。為此，國家衛(wèi)健委、中醫(yī)藥管理局于 2020年6月、2020年12月21日先后聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展公立醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)濟管理年活動的通知》（國衛(wèi)財務(wù)函〔2020〕262號）、《關(guān)于加強公立醫(yī)院運營管理的指導意見》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕27號）兩份文件，旨在推進公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，推進管理模式和運行方式加快轉(zhuǎn)變，進一步推動醫(yī)院經(jīng)濟管理與運營管理的科學化、規(guī)范化、信息化水平。

從內(nèi)部控制作用機理來看，健全有效的內(nèi)部控制制度是保障組織權(quán)利規(guī)范、科學、高效運行的有效手段。從單位層面，它有利于推動單位內(nèi)部治理水平的完善和服務(wù)效能的提升，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)利制衡，規(guī)范權(quán)力運行，并促進業(yè)務(wù)活動的有序運行。從具體業(yè)務(wù)層面來看，它有利于通過流程再造的方法，堵塞漏洞，細化流程與效率不高的環(huán)節(jié)，規(guī)范重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的崗位職責與運行流程、制約措施，推動業(yè)財融合與數(shù)據(jù)貫通，終通過信息化固化規(guī)章制度，并得到有效執(zhí)行。

關(guān)于內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)文件，我國財政部于2012年11月出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位提出了明確的、可操作性強的內(nèi)部控制建設(shè)指引，以提高行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動和業(yè)務(wù)活動的規(guī)范性和單位內(nèi)部管理水平，公正、透明地履行公共受托責任。 2015年12月21日，財政部又發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24號）（以下簡稱《指導意見》），提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、保障措施，全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。為進一步指導和促進各行政事業(yè)單位有效開展內(nèi)部控制建立與實施工作，切實落實好《指導意見》，財政部發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，以量化評價為導向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，通過以評促建的方式，落實內(nèi)部控制建設(shè)工作。 2017年1月25日，財政部又出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，進一步規(guī)范了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實施。

從公立醫(yī)院的現(xiàn)實來看，原衛(wèi)生部于2006年制定了《醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)會計內(nèi)部控制規(guī)定（試行）》，以促進各醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)會計內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理水平。雖然這是專門規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部控制的制度，但該制度僅涵蓋了預(yù)算、收入、支出、貨幣資金、藥品及庫存物資、固定資產(chǎn)、工程項目、對外投資以及債權(quán)債務(wù)等具體業(yè)務(wù)層面以及財務(wù)電子信息化方面的控制，并未關(guān)注單位層面的內(nèi)控建設(shè)。實踐中也缺少大量與醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)的專業(yè)書籍為醫(yī)院管理者提供專門的針對性指導，導致公立醫(yī)院的內(nèi)部控制處于被動狀態(tài)。雖然財政部出臺的諸多內(nèi)部控制規(guī)范文件為公立醫(yī)院建立內(nèi)部控制、規(guī)范經(jīng)濟活動與

業(yè)務(wù)活動的有效運行提供了重要的參考價值，但必須認識到，公立醫(yī)院單位性質(zhì)及其業(yè)務(wù)的特殊性決定了其內(nèi)部控制建設(shè)不可能完全照抄照搬行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般指引，其內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當作為一個全方位的整體，滲透到醫(yī)院管理和服務(wù)活動的整個過程。為此，我國應(yīng)出臺專門的制度來規(guī)范公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的實施。對此，國家衛(wèi)健委已經(jīng)開始著手相關(guān)文件的制定工作。2020年開始內(nèi)部征求意見，發(fā)布《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（試行），以推動公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范公立醫(yī)院內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，建立健全科學高效的內(nèi)部控制運行制約和監(jiān)督體系，促進公立醫(yī)院服務(wù)效能與內(nèi)部治理水平的提高。后來，以國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號文件正式發(fā)布。

從涵蓋的內(nèi)容來看，其是從管理的高度看待內(nèi)部控制建設(shè)問題，其體系涉及建設(shè)、報告、評價、信息化等環(huán)節(jié)。從要求來看，立意很高，要求內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)與醫(yī)療教學科研等業(yè)務(wù)管理和經(jīng)濟管理緊密結(jié)合，把內(nèi)部控制要求融入單位管理和業(yè)務(wù)流程，形成內(nèi)部控制管理合力。從內(nèi)容來看，遠遠超過財政部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所涵蓋的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動控制內(nèi)容，包括了預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務(wù)管理、科研項目和臨床實驗項目管理、教學管理、互聯(lián)網(wǎng)診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等 12項具體內(nèi)容，顯然已經(jīng)突破經(jīng)濟活動范圍，走向相關(guān)業(yè)務(wù)活動的控制管理，并

要求把內(nèi)部控制融入單位制度體系和業(yè)務(wù)流程之中，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，形成內(nèi)部控制監(jiān)管合力。該管理辦法于 2021年1月1日開始執(zhí)行。

基于此，本書結(jié)合當前的新醫(yī)改背景及的《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（2020），從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別詳細介紹了公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)，并且在業(yè)務(wù)層面覆蓋了預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務(wù)管理、科研項目和臨床實驗項目管理、教學管理、互聯(lián)網(wǎng)診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等12項經(jīng)濟活動和相關(guān)業(yè)務(wù)活動。本書通過深入梳理公立醫(yī)院經(jīng)濟活動、相關(guān)業(yè)務(wù)的管理體制機制、控制目標及主要業(yè)務(wù)流程，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析風險隱患，進而提出相應(yīng)的控制措施，為公立醫(yī)院提供流程化、標準化、規(guī)范化的內(nèi)部控制管理體系提供了實務(wù)操作指南。本書對我國公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理體系的建立和實施進行了更加本土化的設(shè)計，既要符合公立醫(yī)院的組織特點和業(yè)務(wù)特點，又要具有針對性、適應(yīng)性和實操性。

本書是由我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)域的權(quán)威專家、中國財政科學研究院張慶龍教授與中國衛(wèi)生經(jīng)濟學會財會分會、原北京醫(yī)院總會計師王潔會長領(lǐng)銜編寫。參與本書編寫的同志均為公立醫(yī)院具有多年財務(wù)實踐經(jīng)驗的會計領(lǐng)軍人才、總會計師，這就保證了這本書的理論性和可操作性。本書可以作為公立醫(yī)院進行內(nèi)部控制建設(shè)的參考書籍，可結(jié)合公立醫(yī)院自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，對醫(yī)院的業(yè)務(wù)流程進行梳理，以期幫助公立醫(yī)院完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制和各項管理的規(guī)范化，推進公立醫(yī)院治理的現(xiàn)代化進程，在新醫(yī)改的浪潮中不斷增強競爭實力。

當然，本書還有很多不足，在實踐中亟待檢驗這些不足，并在未來有更多的完善。正如內(nèi)部控制建設(shè)永遠在路上，只有起點沒有終點一樣，本書的完善亦是如此。

筆者公眾號審計光影中載有部分筆者探討公立醫(yī)院內(nèi)部控制的文章，可供讀者借鑒。讀者如果對本書有任何建議或意見，歡迎發(fā)送郵件至zhixing1818@126.com。

后，再次感謝所有為本書的編寫及出版付出辛勤努力的同志們！

張慶龍

2021年2月