本書(shū)首先通過(guò)梳理地方立法備案審查制度的發(fā)展脈絡(luò),在追根溯源考察其制度來(lái)源及其演變后,指出地方立法雙重備案審查制度是根植于我國(guó)政治實(shí)踐的特有制度,是在人民代表大會(huì)理論引領(lǐng)下,是對(duì)已經(jīng)生效的規(guī)范性文件的一種事后柔性立法監(jiān)督,在本質(zhì)上屬于合法性審查,是一種合憲性審查過(guò)濾機(jī)制。本書(shū)希望通過(guò)地方立法雙重備案審查機(jī)制重塑研究,以豐富和完善我國(guó)憲法監(jiān)督、中央與地方立法權(quán)限劃分以及備案審查與合憲性審查之間的關(guān)系以及制度銜接等新理論問(wèn)題,促進(jìn)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型。
盡管近年來(lái)地方層面在備案審查制度上有諸多創(chuàng)新,但地方立法備案審查制度在整體上還存在諸多不足,亟需在程序機(jī)制、公開(kāi)制度、公眾參與制度、問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面予以改進(jìn)和完善。此外,還需利用信息技術(shù)手段提升地方立法備案審查的能力和質(zhì)量,從而真正發(fā)揮備案審查的立法監(jiān)督功能,維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障廣大公民的合法權(quán)益,促進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施。
前言
隨著法治化進(jìn)程的不斷深入,不僅中央層面立法數(shù)量激增,地方層面的立法數(shù)量也呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)。因此,為了提升立法質(zhì)量,強(qiáng)化備案審查制度便成為法治建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。備案審查制度的功能與目的是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。鑒于地方立法是我國(guó)立法制度的重要組成部分,而且立法權(quán)限劃分事關(guān)中央與地方關(guān)系這一至關(guān)重要的憲法問(wèn)題,對(duì)備案審查制度的研究始終是我國(guó)學(xué)界一個(gè)經(jīng)久不衰的話題。
本書(shū)首先通過(guò)梳理地方立法備案審查制度的發(fā)展脈絡(luò),在追根溯源考察其制度來(lái)源及其演變后,指出地方立法雙重備案審查制度是根植于我國(guó)政治實(shí)踐的特有制度,是在人民代表大會(huì)理論引領(lǐng)下,結(jié)合中國(guó)特色的憲法監(jiān)督、中央與地方立法權(quán)限劃分理論與實(shí)踐,從而為把握完善地方立法備案審查制度提供理論指引。從性質(zhì)上而言,地方立法備案審查是對(duì)已經(jīng)生效的規(guī)范性文件的一種事后柔性立法監(jiān)督,在本質(zhì)上屬于合法性審查,是一種合憲性審查過(guò)濾機(jī)制。雖然地方立法備案審查對(duì)象是以地方性法規(guī)、規(guī)章為立法核心,但是,隨著地方立法備案審查范圍的不斷擴(kuò)展,黨的十八屆四中全會(huì)決定“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。
地方立法雙重備案審查的特殊性在于其在三種意義上存在著雙重甚至多重審查的現(xiàn)象,即根據(jù)雙重備案機(jī)關(guān)性質(zhì)不同存在著雙重備案審查,根據(jù)審查性質(zhì)不同存在著批準(zhǔn)審查和備案審查雙重備案審查,以及根據(jù)審查方式不同存在著主動(dòng)審查與被動(dòng)審查。正是由于地方立法“行政層次式”
監(jiān)督模式的雙重備案制度設(shè)計(jì)的特殊性,沒(méi)有考慮到立法統(tǒng)一性和權(quán)威性,加之由于備案機(jī)關(guān)重合低效、審查程序安排不當(dāng)、備案資源分散浪費(fèi)等弊端逐步顯現(xiàn)出來(lái),使得備案審查制度的功能大為降低。
鑒于地方立法備案審查本質(zhì)上屬于合法性審查,在某種意義上它充當(dāng)著一種合憲性審查過(guò)濾機(jī)制。雖然備案審查主體享有合憲性甄別或初步識(shí)別權(quán),但合憲性并非其堅(jiān)持的原則。因此,地方立法備案審查應(yīng)秉持合法性、法制統(tǒng)一與尊嚴(yán)和適當(dāng)性等原則。地方立法以被動(dòng)審!為主要方式,輔之以主動(dòng)審!和專項(xiàng)審查等多種方式,遵循“先合法性審查、再合憲性甄別過(guò)濾、最后適當(dāng)性審查”的階層性審查次序。由于地方立法備案審查雙重審查的特殊性,使得其程序相較于中央層面審查程序有所區(qū)別。盡管近年來(lái)地方層面在備案審查制度上有諸多創(chuàng)新,但地方立法備案審查制度在整體上還存在諸多不足,亟需在程序機(jī)制、公開(kāi)制度、公眾參與制度、問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面予以改進(jìn)和完善。此外,還需利用信息技術(shù)手段提升地方立法備案審查的能力和質(zhì)量。
總之,本書(shū)旨在通過(guò)地方立法雙重備案審查機(jī)制重塑研究,豐富和完善我國(guó)憲法監(jiān)督,中央與地方立法權(quán)限劃分,備案審查與合憲性審查之間的關(guān)系,以及制度銜接等新理論問(wèn)題,促進(jìn)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型。欲強(qiáng)化地方立法備案審查制度,不僅應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)建立起與其他對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查相關(guān)制度的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,避免同一規(guī)范性文件在受到不同審查主體審查時(shí)可能出現(xiàn)的沖突,從而真正發(fā)揮備案審查的立法監(jiān)督功能,維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障廣大公民的合法權(quán)益,促進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施。
侯宇,1971年生,男,籍貫河南清豐,法學(xué)博士,美國(guó)愛(ài)荷華大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者,主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)。先后在《中外法學(xué)》《環(huán)球法律評(píng)論》等學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文30余篇,著有《行政法視野里的公物利用研究》(清華大學(xué)出版社2012年出版)、《人的尊嚴(yán)之法學(xué)思辯》(法律出版社2018年版),獲省部級(jí)等多項(xiàng)科研獎(jiǎng)勵(lì)。
目 錄
第一章 地方立法備案審查的歷史與現(xiàn)狀
第一節(jié) 新中國(guó)成立至1978年對(duì)地方立法備案審查的探索
第二節(jié) 1979 — 2000年《中華人民共和國(guó)立法法》頒布備案審查的萌芽
第三節(jié) 2000 — 2013年備案審查制度確立與停滯
第四節(jié) 十八屆三中全會(huì)之后備案審查發(fā)展與完善
第五節(jié) 備案審查的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題
本章小結(jié)
第二章 地方立法備案審查的性質(zhì)
第一節(jié) 地方立法備案審查理論基礎(chǔ)
第二節(jié) 立法監(jiān)督抑或違憲審查———地方立法備案審查之性質(zhì)
第三節(jié) 合憲性審查抑或合法性審查
本章小結(jié)
第三章 地方立法備案審查的范疇
第一節(jié) 立法文件與規(guī)范性文件的區(qū)分
第二節(jié) 如何界定帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件
第三節(jié) 地方司法規(guī)范性文件是否納入備案審查范疇
第四節(jié) 聯(lián)合行文是否納入備案審查范疇
本章小結(jié)
第四章 地方立法雙重備案審查剖析
第一節(jié) 地方立法備案審查體系之雙重性
第二節(jié) 批準(zhǔn)制度與備案審查之齟齬
第三節(jié) 主動(dòng)審查與被動(dòng)審查之糾葛
第四節(jié) 雙重備案審查之缺憾
本章小結(jié)
第五章 地方立法備案審查的方式、原則與標(biāo)準(zhǔn)
第一節(jié) 地方立法備案審查的形式
第二節(jié) 地方立法備案審查的方式
第三節(jié) 地方立法備案審查的原則
第四節(jié) 地方立法備案審查的標(biāo)準(zhǔn)
本章小結(jié)
第六章 地方立法備案審查的程序、結(jié)果與效力
第一節(jié) 地方立法備案審查的程序
第二節(jié) 地方立法備案審查的結(jié)果
第三節(jié) 地方立法備案審查的效力
本章小結(jié)
第七章 地方立法備案審查制度之完善
第一節(jié) 完善地方立法備案審查程序
第二節(jié) 健全地方立法備案審查公開(kāi)制度
第三節(jié) 健全地方立法備案審查公眾參與機(jī)制
第四節(jié) 建立地方立法備案審查問(wèn)責(zé)機(jī)制
第五節(jié) 建立地方立法備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制
第六節(jié) 利用信息技術(shù)提升地方立法備案質(zhì)量
本章小結(jié)
參考文獻(xiàn)
附錄 法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法
后 記