我們國(guó)家一直在提國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理，最初可以更多或者更偏重于用強(qiáng)制力甚至暴力去實(shí)現(xiàn)其制度目標(biāo)，但當(dāng)國(guó)家治理到一定階段時(shí)，不僅公共服務(wù)占據(jù)了最主要的地位（甚至最初的警察職能也可以視為國(guó)家提供公共服務(wù)的一種），而且完全依靠暴力統(tǒng)治，無(wú)法有效地進(jìn)行國(guó)家治理。因此行政合同、行政指導(dǎo)等這些柔性的治理手段慢慢地開(kāi)始出現(xiàn)，因?yàn)槠湓絹?lái)越尊重行政相對(duì)人的意愿和利益，且治理成本具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家往往愿意用柔性方式來(lái)實(shí)施統(tǒng)治、管理、治理、服務(wù)，這是一種多元化的社會(huì)治理方式。其中協(xié)議是必然的選項(xiàng)之一，而且一直為大多數(shù)人所推崇。

從發(fā)展階段角度上看，我國(guó)行政法及行政訴訟法的理論與實(shí)踐還處在一個(gè)相對(duì)初級(jí)的階段，那么，作為新型行政管理和公共服務(wù)方式的行政協(xié)議的理論與實(shí)踐更是如此。我國(guó)行政法理論一般將行政行為分為單方行為和雙方行為這兩種。但在理論上，這種分法非常別扭。因?yàn)閱畏叫袨橹行姓�機(jī)關(guān)占據(jù)主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位，其單方作出的職權(quán)行為是當(dāng)之無(wú)愧的“行政行為”，而行政協(xié)議作為雙方行為是以協(xié)商為前提，是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人意思表示一致的結(jié)果。也就是說(shuō)，行政協(xié)議作為雙方共同作出的行政法上的行為，與所謂的單方行政行為多有不同，行政法理論將其歸入行政行為范疇確實(shí)有說(shuō)不太清楚之處。在這種情況下，有一些學(xué)者提出行政相關(guān)行為的概念，以此來(lái)涵蓋行政協(xié)議，又區(qū)別于傳統(tǒng)的行政行為。因此，行政協(xié)議在理論上雖然一致認(rèn)為兼具行政性和協(xié)議性，但是，何者為第一性，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，理論上的闡釋不清，在實(shí)踐中更是困惑，導(dǎo)致許多問(wèn)題爭(zhēng)論不休。

我們認(rèn)為，行政協(xié)議很多問(wèn)題模糊不清，主要是因?yàn)闆](méi)有理解其理論基礎(chǔ)與制度邏輯。而理論基礎(chǔ)與制度邏輯和其之后的實(shí)踐選擇是有密切關(guān)聯(lián)的。從更廣闊的視野來(lái)看，行政協(xié)議理論、制度與實(shí)踐，至少包括三個(gè)方面，且對(duì)于行政協(xié)議相關(guān)思考也必須圍繞這三個(gè)方面展開(kāi)。

第一個(gè)方面是，行政協(xié)議的理論基礎(chǔ)。從基礎(chǔ)理論層面看，必須考慮行政協(xié)議為什么會(huì)出現(xiàn)？它和其他行政職權(quán)行為有何不同？它的存在必須具備哪些條件？行政協(xié)議具有研究?jī)r(jià)值的同時(shí)在實(shí)踐中也起到重要作用的根本原因在于尊重當(dāng)事人，當(dāng)事人自愿履行，執(zhí)法成本就會(huì)減少。但這其中也有一個(gè)問(wèn)題：行政協(xié)議作為一個(gè)雙方行為，其和單方行為是什么關(guān)系？什么情況下可以用行政協(xié)議或者行政合同的方式進(jìn)行管理或者提供公共服務(wù)？選擇了行政合同管理的，是否又可以采用單方行為予以取代？這些問(wèn)題在實(shí)踐中和理論上沒(méi)有很好的闡釋。并且，協(xié)議有公法協(xié)議和私法協(xié)議，作為行政機(jī)關(guān)可以用行政協(xié)議這種公法協(xié)議，也可以用民商法中的私法協(xié)議進(jìn)行服務(wù)和管理，在這種情況下有沒(méi)有法律依據(jù)上的要求？有沒(méi)有相應(yīng)的特殊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分？現(xiàn)在許多關(guān)于公行政受到私法規(guī)范的文章都在探討如何區(qū)分政府或者行政機(jī)關(guān)的公法契約和私法契約，在什么條件下可以并存或者只能選擇其中一個(gè)，以及如何區(qū)分公法協(xié)議與私法協(xié)議，目前都沒(méi)有很好地闡釋其中的原理和實(shí)踐要求，而在理論上和制度治理上這些問(wèn)題又必須首先回答。

第二個(gè)方面是，行政協(xié)議的實(shí)體及程序制度。它至少包括，什么是行政協(xié)議，行政協(xié)議有哪些種類(lèi)，行政協(xié)議的締約權(quán)限、程序及形式，行政協(xié)議的效力（成立與否，有效無(wú)效、可撤銷(xiāo)、可變更、可解除、可執(zhí)行），甚至是其違約責(zé)任和賠償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及它們之間的關(guān)系等行政協(xié)議的實(shí)體及程序制度。

第三個(gè)方面是，行政協(xié)議的司法審查或者行政訴訟。行政協(xié)議的司法審查或者行政訴訟，是從司法機(jī)關(guān)的角度去思考行政協(xié)議案件的審查和行政協(xié)議爭(zhēng)議的解決。這些內(nèi)容實(shí)際上是關(guān)于行政協(xié)議的相對(duì)獨(dú)立和具體的司法制度。主要有以下考慮：針對(duì)這種特殊的行為，司法審查或者行政訴訟會(huì)不會(huì)有一定的特殊性？行政協(xié)議訴訟具有哪些特有的與一般行政訴訟不同的審理原則與審理方式，受理與起訴，舉證責(zé)任與法律適用（尤其是民商法律和行政法律如何協(xié)調(diào)適用），判決與裁定等。

2014年修正的《行政訴訟法》將行政協(xié)議明確納入行政訴訟的受案范圍，開(kāi)啟了行政協(xié)議訴訟的新時(shí)代。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》及《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》從行政訴訟角度對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，極大地豐富了行政協(xié)議的實(shí)體和訴訟法律制度。本書(shū)依托《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋、其他國(guó)家和地區(qū)的行政合同理論和制度，著力對(duì)上述三個(gè)方面（這三個(gè)方面恰好分別是從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次）進(jìn)行初步探討。本書(shū)雖力求準(zhǔn)確和科學(xué)，但因水平所限，不當(dāng)之處，歡迎批評(píng)，歡迎斧正。

楊科雄　郭雪

2021年春