序　　言

自青年時代，負笈京師，我在這座城市工作和生活了三十多年，已經(jīng)把首都北京視為自己的第二故鄉(xiāng)。首都屬于國家制度體系的一部分，憲法賦予首都獨特的凝聚公民國家認同的功能以及崇高的憲制地位。然而，對于首都相關的憲法問題的研究，長期以來沒有引起國內(nèi)憲法學界的足夠重視，研究成果不多，有限的研究成果也難成體系。當然，這與中國憲法學有更多、更重要的問題需要研究有關。兩年前，本書的譯者韓明生報考我的博士研究生，提交了以“作為憲法問題的首都”為題的研究計劃。我對該選題頗為贊賞，并鼓勵他多收集資料、多用心思考，爭取在這一研究領域有所建樹，為即將啟動的首都立法提供智識。
從憲法學角度而言，首都的重要性自不待言，其作為*高國家機關所在地，是國家權力的象征，也是中央政府履行職能的場所。不同于其他地方政府，首都具有特定的憲法身份。建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。如何實現(xiàn)首都治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關鍵在于依法治都，應當適時制定一部首都法。實際上，首都法并不是一個陌生的詞匯，早在20世紀就有學者和人大代表公開呼吁制定首都法，世界上也有很多國家制定出臺了首都法。然而，客觀地說，國內(nèi)學術界對于首都立法的外國資料譯介及比較研究非常稀缺，學術和理論供給是不足的。
目前，我國制定首都法仍然有許多基礎理論問題尚待解決，一是首都法的概念、特征和種類；二是首都的地位，首都的憲治保障，首都與中央政府的事權劃分以及首都利益與國家利益的平衡；三是首都治理的特殊性以及首都對于公民基本權利的特殊限制等。結(jié)合我對首都法的理解，借此作序的機會，我主要談一下首都法的概念、特征和功能，也是對本書譯者下一階段研究的期許。
我認為，首都法是指國家*高立法機關對于首都某一事項或某些事項的專門立法。首都法一般具有以下特征：一是形式特征。在法律位階上，首都法屬于憲法保留或法律保留的范疇，一般應由國家*高立法機關對首都進行專門立法（也有*高國家行政機關就首都的某一事項進行立法的情況）。二是內(nèi)容特征。在內(nèi)容上，首都法有自己特定的調(diào)整領域，一般規(guī)定首都的選址、名稱、區(qū)域、行政區(qū)劃、地位、*高國家機關駐地、與中央政府的關系、首都地方政府保障首都功能的權利和義務、國家對于首都的補償、首都預算、首都地方政權的組織形式、機構設置及其職權劃分，等等。三是類型特征。首都法既可以是一部綜合性的法典，也可以是關于首都事項的單行法，如首都選址法、首都規(guī)劃法、首都地位法、首都地方組織法及首都發(fā)展促進法等。只要是專門規(guī)定首都某一或某些事項的單行中央立法，都可以歸之于首都法的領域。當然，在立法技術和時機較為成熟時，可以考慮制定一部綜合性的首都法典。
首都法主要具有三方面功能。一是明確首都的法律地位，平衡國家利益和地方利益。一般而言，首都在一國的行政區(qū)劃中具有雙重地位，一方面是首都，另一方面是地方政府。一座城市一旦被定都，就要服從和服務于國家利益，城市的一切工作都要緊緊圍繞首都功能，以國家為根本遵循和統(tǒng)領。明確首都的法律地位主要是指明確首都與中央政府之間的關系以及首都在行政區(qū)劃中的特殊地位。平衡利益是大多數(shù)國家在管理首都中所面臨的共同問題，既要為整個城市提供足夠的政府服務，又要在首都地方政府（尤其是當?shù)鼐用瘢├�益和國家利益之間實現(xiàn)公平或適當?shù)钠胶�。部分國家對首都提供額外財政支持，這在某種意義上減輕了首都地方政府和公民的負擔，平衡了國家利益和地方利益。二是實施特殊機制和政策，著力保障首都功能的履行。首都是一種特殊城市。首都地方政府與中央政府的關系，一方面，要受到中央政府與一般地方政府關系的約束；另一方面，也體現(xiàn)出超*中央政府與地方政府一般關系的特殊關系。這種特殊關系既有可能賦予首都地方政府超*一般地方政府的權力，也有可能使首都地方政府缺失一些其他地方政府行事的自主權。三是突出保護首都象征功能，促進國家整合和統(tǒng)一。首都是一個國家國民的愛國熱情、公民理性和國家認同之寄托所在，是一個國家得以整合的重要元素。作為國家象征，首都應當在文化上具有代表性、多樣性和包容性。因此，要突出對首都載體的保護，要保證民族文化的典型特征，促進首都和國家的有形和無形文化價值以及民族文化建設，以滿足首都和國家文化保護和發(fā)展的要求。
中華人民共和國成立后，歷部憲法都對首都作出了規(guī)定。首都與國旗、國歌和國徽同屬國家象征，目前僅首都沒有專門立法。首都條款作為憲法規(guī)范，實際上已經(jīng)賦予了立法者制定首都法的義務。北京的“四個中心”城市戰(zhàn)略定位都是從國家站位出發(fā)的，沒有一項是從區(qū)域或地方來定位的，這與其他省、自治區(qū)和直轄市形成鮮明對比。然而，在我國現(xiàn)行法律體系中，還沒有一部專門用來確定中央政府與首都地方政府關系的基本法。這與首都作為特殊類型的地方行政建制不相適應，也在很大程度上影響了首都功能的正常發(fā)揮。在新的時代背景下，首都的特殊性要求不斷提高城市法治水平，建設法治中國首善之區(qū)，努力使北京成為社會秩序、社會治安、社會風氣和道德風尚*好的城市，向全世界展現(xiàn)法治之都、文明之都的良好形象。
韓明生是我指導的碩士和博士，碩士畢業(yè)后任職于法院，從事行政審判工作。他一直熱愛讀書和思考，在工作多年后，選擇在職攻讀博士學位。他對首都研究有著非常濃厚的興趣，收集、整理了一些國家首都法條文，并將其翻譯成書，花費了比較多的時間和精力。譯事艱辛，翻譯法律條文更是不易。作為首都法研究的階段性成果，該譯著的出版在很大程度上填補了首都法研究的一個空白，對于我國正在進行的首都立法也具有一定的借鑒和參考價值，其學術價值和實踐價值都是值得肯定的。在本書出版之際，應約寫下以上文字，以為序。

中國政法大學法學院
李樹忠
2020年12月