前　言

《科研經費管理：法源法理及法則創(chuàng)新研究》是在部級項目以優(yōu)秀結題后針對國家新發(fā)布的一系列文件，經過一年多再思考，補充研究形成的成果。全書共分為四大部分：第*部分揭示問題（第*章、第二章），針對科研經費管理中存在的痼疾，特別是對矛盾沖突焦點進行分析，以凸顯其法源、法理及法則創(chuàng)新的必要性和迫切性。第二部分法源探尋（第三章、第四章），以歷史觀縱向梳理我國科研經費管理沿革及規(guī)則淵源，以現代觀橫向比較各國科研經費監(jiān)管規(guī)則及經費來源屬性差異，以獲取法理及法則創(chuàng)新的歷史和現實依據。第三部分應然性法理法則論證（第五章、第六章），即科研經費管理法理法則之屬性辨析，力求使科研經費管理從觀念到規(guī)則在法治位階上得到提升。第四部分法則創(chuàng)設與完善（第七章、第八章），科研經費分類分層分項規(guī)范管理法律制度設計及配套法則完善，使科研經費管理被納入科研本位的法律規(guī)制范疇。
本書研究成果雛形形成于2015年，恰與黨和國家發(fā)布一系列文件強力推進科技創(chuàng)新與加強科研經費管理的進程同步。由于科研經費管理的體制機制創(chuàng)新，不僅關涉宏觀層面科研的戰(zhàn)略地位、資源配置、公平與效率等問題，而且也決定著微觀層面對科研經費管理的科學合理指導；不僅與科研主體的研究對象、方式、方法、路徑、地域等密不可分，而且與項目負責人及成員的經濟利益密切相關�？此坪唵蔚目蒲薪涃M的分配和使用，從預算、執(zhí)行過程到驗收的各個環(huán)節(jié)，背后實則涉及科研及其經費管理的戰(zhàn)略路線的選擇和自上而下的管理規(guī)則體系設計，內容面廣，文件浩繁，加之自然科學與社會科學研究條件涇渭分明，因此，本書設定有限主題，主要從社會科學領域科研經費管理角度進行研究，也為貫徹執(zhí)行和進一步完善2016年9月出臺的《國家社會科學基金資金管理辦法》(財教〔2016〕304號)提供理論與現實依據。
第*章　科研經費管理中存在的痼疾
當前，在科研經費管理中存在三大突出問題：國家層面的科研激勵制度與管控制度失衡、科研經費使用者的行為失范和科研項目承擔單位的管理失準。
一、長期以來，有的科研經費管理規(guī)則制定者和經費管理者因缺乏人本意識和契約精神，缺乏對科研活動特殊性的認識，在激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造還是提高資金效益的觀念博弈中往往傾向于以提高資金效益為主導，在營造寬松的學術氛圍和加強監(jiān)督約束兩相權衡時，按照科層式行政化管理的路徑依賴也傾向于選擇后者,導致了科研經費管理規(guī)則在制定和操作中的失衡。
二、在科研人員經費使用中，除少數人有目的地謀取私利，違法亂紀，挪用和侵占國家資金外，大部分經費使用中的失范與制度規(guī)則不完善直接相關。
三、科研單位監(jiān)管失準，表現為利益主體權責不清、資金歸屬不明；管理單位的角色“缺位”和“越位”并存；科層管理的行政化趨勢嚴重，管理觀念落后，政策理解能力不高等。
第二章　科研經費管理中各類矛盾焦點分析
我國正處于社會轉型時期，各項制度的立、改、廢頻繁，科研經費管理制度同樣處在一個從“放任”到“緊縮”的變革過程中，新舊制度交替使科研經費管理中面臨規(guī)則適應的矛盾與沖突。社會科學與自然科學無論在評價機制還是學科研究的內在規(guī)律方面都具有較大差異性，科研經費管理不能“一刀切”。長期以來，社會科學領域的管理制度，特別是經費管理制度，存在“制度供給不足”和“制度供給錯位”的矛盾與沖突。
如何看待上述問題？
首先，正視社會科學經費管理獨特的規(guī)律和內在要求，堅持“人本主義”的價值取向，選擇“基礎研究為主、對策研究為輔”的資助側重點，經費來源應以國家財政資金支持為主，強調相對合理、注重公平的經費使用原則，采取干預的適度性與可行性的經費分配方案，依法推動經費管理制度的建立與完善。
其次，推進科研成果各項要素與科研經費管理規(guī)則的有機融合。社會科學成果的評價要素包括：學術價值、社會價值、社會影響、難易程度和學術規(guī)范等。由于學術價值的非計量性、社會價值的非市場應用性、社會影響的滯后性、難易程度的非顯見性以及學術規(guī)范的嚴格性，以質量為導向的經費撥款模式是研究經費管理的共同思路，應強化以同行評議結果決定科研立項與否（包括劃撥科研項目前期經費）；以中期管理決定后期經費的劃撥；以“他引率”決定預留經費的劃撥（預留經費應當帶有激勵性質）等措施。
第三章　我國科研經費管理沿革及規(guī)則淵源
以歷史觀縱向梳理我國科研經費管理沿革及規(guī)則淵源，揭示我國科研經費管理制度變遷的內在邏輯和價值選擇與判斷，探析科研經費管理的規(guī)則淵源，從中獲取法理及法則創(chuàng)新的客觀依據。
一、我國科研經費管理大致經歷了三個階段：一是計劃式的經費管理階段（1949~1978年）。在這一階段，科研經費由國家財政通過科學事業(yè)費、科技三項費用和科技基建費的形式統(tǒng)一劃撥，科研經費的收入與支出以科研機構為核算單位，采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理方式，具有鮮明的“大鍋飯”性質。二是探索式的分類經費管理階段（1978~2000年）。在這一階段，“合同制”逐漸成為我國科研活動的主要管理模式�？蒲薪涃M的來源突破由國家財政撥付的單一模式，開始嘗試向市場尋求資金。國家根據不同科研計劃的性質與特點，實行分類的經費管理制度。三是逐步深化的課題預決算管理階段（2001年至今）。在這一階段，“課題制”成為科研活動的主要管理模式，科研經費管理也逐步演化成以課題核算為中心、以課題負責人和課題依托單位為主體、以經費的預決算管理為主要內容的制度。
二、上述制度變遷呈現以下特點：一是從粗放型向規(guī)范化和精細型轉變；二是從單一化向多元化轉變；三是從計劃性向自主性轉變；四是從管理導向型向激勵導向型轉變。
三、總體而言，我國科研經費管理制度在不斷進行調整與完善，但仍囿于計劃經濟體制之下的管理思路，國家對科研機構仍按行政機關或事業(yè)單位進行管理，對科研經費的管理仍以縱向經費為主并沿襲傳統(tǒng)的財政預算模式，科研人員的工資薪酬體系亦與行政機關或事業(yè)單位人員無異。由于我國科研經費管理制度的變革基本屬于自上而下的政府及行政財政經費管理制度主導行為，存在較嚴重的路徑依賴。為此，這種制度與調整對象的錯位正凸顯了法理及法則創(chuàng)新之勢在必行。
第四章　域外科研經費監(jiān)管規(guī)則及經費來源屬性差異

在所有科研經費監(jiān)管進路中，美國、歐盟和澳大利亞的做法各具代表性，考察上述典型域外科研經費管理中*具特殊性實踐，為我國科研經費改革提供適當有益參考。
1.美國科研經費管理呈現分散型特色，該模式秉承以人為本和自由競爭相結合之監(jiān)管理念，既有的“聯(lián)邦政府（≥60%）+高校（22%）+州與地方政府（6%）+市場主體（6%）”之資助格局，近年來隨著官方投入銳減與市場投入增加被打破。依據經費來源結合項目運行情況，美國終演變成“聯(lián)邦政府部門法律法規(guī)—資助方政策—高校政策—院系政策”等四層次涵蓋常規(guī)與非常規(guī)管理之科研管理政策和由“政府—主管部門—科研部門—審計部門”等四主體共同負責之全過程、多角度監(jiān)管機制。同時，在高校內部設立兼具專業(yè)性與服務性之專門管理機構。
2.歐盟科研經費管理呈現集中型特色，其在統(tǒng)一系列框架計劃形式［現為歐盟第八研發(fā)框架計劃（8th Framework Programme）］下實施科研經費管理實踐。申言之，在該模式下具體踐行政府集中設立專業(yè)化科研經費管理機構、實施淡化國別的靈活性籌資方式、推廣信息化科研經費管理流程、倡導國別化下重懲罰的科研信用機制。
3.澳大利亞科研經費管理歷經了從“政府主導”到“政府引導”之轉型，在政府引導下積極引進市場主體參與科研經費管理，推動科研經費管理向市場化方向改革。詳言之，政府通過稅收激勵政策等引導市場自主增加科研經費，澳大利亞研究委委員會發(fā)布的卓越研究報告（Excellence in Research for Australia，ERA）評估強調科研轉化問題，其結果與科研經費分配呈正相關，以科研誠信管理為核心之監(jiān)管機制也逐漸強化非官方主體的作用。
我國科研經費管理應該實現從“重物輕人”到“以人為本”之理念轉變、推動從“政策之治”到“法律之治”之治理轉型、促進“政府—市場”各行其道之經費來源體系改進、建立內外部監(jiān)管相結合之全方位監(jiān)督制度、構建“互聯(lián)網+科研經費管理”之信息化管理新模式、鍛造兼具服務型和專業(yè)型之科研經費管理隊伍。
第五章　科研經費管理法律理念和原則論證
針對科研經費管理中存在的問題，完善規(guī)則，擺正主次，強化服務意識，首先要確立法律理念和原則，方能達到管理有序、經費投入有效的目的。
1.堅持“人本主義”的法律理念和原則�？蒲杏匈囉谌说闹悄艿玫絼�(chuàng)造性開發(fā)利用，科研經費管理制度作為規(guī)范科研經費使用的規(guī)則設計，其出發(fā)點和*終歸屬必然要求秉承“人本主義”的理念和原則，因為無論如何，科研創(chuàng)意只能出自個體，而科研經費只是輔助科研主體——人的科研活動而已。具體應該體現在：以信用制度代替基于不信任建立的發(fā)票管理制度；以成果導向代替經費使用導向；以設置合理的報酬制度和救濟制度等體現對科研工作者的人文關懷、尊重和友好。
2．堅持“矛盾衡平”的法律理念和原則�？蒲薪涃M管理涉及多方主體、多元化的經費來源途徑、多層次的項目等，多種矛盾及關系錯綜復雜，必須衡平四大矛盾及關系，即學術自由與強化管理之間的關系；政府、市場與社會三者之間的關系；基礎理論研究、應用研究與事務性研究之間的關系；競爭性經費與穩(wěn)定性經費之間的關系。
3.堅持“權利義務對等”的法律理念和原則。制定科研經費管理制度必須從科研項目設立機構、科研項目監(jiān)督機構以及課題組三個組織系統(tǒng)的角度，貫徹權利義務對等的法律理念和原則。
4.堅持“成本效益”的法律理念和原則。科研經費管理制度能否為社會所接受和遵行，應從預算、使用、監(jiān)督等各個管理環(huán)節(jié)進行“成本效益”考量。減少制度成本及風險，提高科研經費使用效益，減少守法成本和增加違法成本都應成為制度設計時必須遵循的法律理念和原則。
第六章　科研經費管理法律規(guī)則位階探索
基于法律規(guī)則的目的性、形式化、明確性、普遍性、穩(wěn)定性和強制性的優(yōu)勢，科研經費管理法律規(guī)則位階的法制躍遷，是解決既有規(guī)則政出多門、規(guī)定龐雜、以政代法、權責模糊等形式和內容問題的*佳途徑。其具體步驟主要有：
1.厘清科研項目合同的法律屬性。實踐中我國主要以科研合同的方式來管理科研項目，故科研合同是動態(tài)呈現科研經費管理法律規(guī)則的工具，其法律屬性的定性是管理科研經費的重要先決問題。應明確科研合同的性質為民事合同而非行政合同。此定性有四個優(yōu)勢：有利于扭轉項目合同雙方當事人之間權利義務不對等的局面；有利于督促項目承擔者全面履行合同義務，進而促進項目合同目標的實現；有利于保證項目合同履行結果評價標準和方式的客觀化與科學化；有利于規(guī)范項目合同的經費預算，提高政府財政資金的使用效益。
2.明確科研項目合同的經濟特征�？蒲许椖亢贤�是非對稱信息基礎上的不完全委托代理契約，由于合同間雙方存在顯著的信息不對稱，在委托人自由選擇受托人時，存在較大的逆向選擇風險及道德風險。因此，完全按照民事合同的規(guī)則去管理縱向科研活動，并不能必然實現合同效用的“帕累托改進”。經濟學通過設定“錦標賽”模式，有效地彌補了信息不對稱的缺點，應當通過將上述模式納入立法路徑，賦予該種解決方式以法律約束力。
3.簡化規(guī)則并遵循合同通常約束。委托人及受托人（項目負責人）應以合同方式明確雙方間權利義務，雙方應當嚴守合同。委托人主要的權利是對預算執(zhí)行情況進行中期檢查以及*后的評估驗收，其義務是公平合理地配置科研資源。受托人所在單位的主要權利是就科研經費支出的真實性進行實質審查，義務是做好科研活動的服務支撐和財務核算工作。受托人的主要權利是自主進行科研安排和決定經費使用，合同條款中應明確取消勞務費、咨詢費比例限制的規(guī)定，其義務是依約提交高質量的科研成果，如有違約將依民事法律規(guī)定承擔相應責任。
4.參考合作合同設置協(xié)議條款架構。由于立法目的、激勵機制和法律規(guī)則難以妥善契合，縱向科研項目的條款和法律架構設定，實則并不全然能參照民法承攬合同的相關規(guī)則。此時可以參照經濟法改善準公共產品供給的“合作合同”模式。委托人的角色將由“管理者”或全無責任的“出資者”轉向“合作者”，其負有出資、監(jiān)督、指導以及對外承擔責任的義務。