序

2020年年初新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以來，我國在公共衛(wèi)生事件處理、自然災(zāi)害防治、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面面臨一系列挑戰(zhàn)，可視為反思中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)遇。在世界疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻之際，中國迅速反思應(yīng)急管理機(jī)制的弊端，并充分發(fā)揮民主集中制體制優(yōu)勢(shì)，迅速調(diào)整至常態(tài)化疫情防控模式，推動(dòng)社會(huì)各界、各領(lǐng)域積極有序開展復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)。此外，自2020年3月以來，四川省涼山州突發(fā)森林大火、長江流域遭遇汛期洪澇等事件頻發(fā)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的情勢(shì)異常嚴(yán)峻。應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，既能推動(dòng)我國應(yīng)急管理體制機(jī)制的完善，又可為中國國家治理體系的建設(shè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。
《災(zāi)害共治與政府責(zé)任：自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的法治路向》一書正是在這樣的背景下展開并完成的。本書雖未對(duì)公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件作出一一回應(yīng)，僅將自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)作為研究對(duì)象，亦不妨礙作者以此為切入點(diǎn)窺探我國應(yīng)急管理體制與機(jī)制的實(shí)踐困難與理論支撐，由此反思既有應(yīng)急管理體系在處置不同類型突發(fā)事件的癥結(jié)之處。作者在攻讀博士期間已經(jīng)開始關(guān)注政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的實(shí)踐問題，長期致力于探尋其中的法理基礎(chǔ)與理論架構(gòu)。隨著多中心治理理念對(duì)政府治理的滲透，政府以何種姿態(tài)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，并正確處理與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系，如何推動(dòng)政府應(yīng)對(duì)路徑的法治化，成為本書作者理論關(guān)注與積極回應(yīng)的重點(diǎn)。
首先，“政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任”這一結(jié)論是研究得以繼續(xù)展開的基礎(chǔ)與前提。以洛克為代表的契約論將政治社會(huì)的起源歸因于“自愿結(jié)合和人民自由選擇他們的統(tǒng)治者和政府形式的相互協(xié)議”，推定出政府權(quán)力以職責(zé)履行的方式圍繞公民權(quán)利保障得以實(shí)現(xiàn)。自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)要求政府公共服務(wù)產(chǎn)品的提供，是一項(xiàng)法定的、基礎(chǔ)性的社會(huì)保障責(zé)任，對(duì)政府的權(quán)力、財(cái)政、資源配置等提出具體的要求。
其次，“多中心理論”使政府在公共服務(wù)產(chǎn)品的提供層面實(shí)現(xiàn)了理念革新，審慎借鑒輔助性理論完成了政府應(yīng)對(duì)責(zé)任有限性的證成。美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆提出治理的“多中心理論”，描述了多個(gè)權(quán)力中心和組織體制之間同時(shí)存在競爭關(guān)系或合約關(guān)系，以達(dá)到治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的目的。基于國家治理體系建設(shè)的需求，該理論革新了自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的理念與思路，即隨著應(yīng)對(duì)場(chǎng)景的轉(zhuǎn)變，決策中心隨之變化，應(yīng)對(duì)責(zé)任的分擔(dān)亦出現(xiàn)調(diào)整。多元主體的表達(dá)與參與為該理念的滲透創(chuàng)造了條件，打破了傳統(tǒng)的政府—公民二元關(guān)系。起源于“生存照顧義務(wù)”的國家輔助性理論尤其強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的角色定位與基礎(chǔ)作用，其價(jià)值在于，解讀出政府權(quán)力有限、責(zé)任有限這一論點(diǎn)，為進(jìn)一步闡釋政府與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系提供了理論框架。
再次，立足于我國行政體制改革的實(shí)踐，促成行政組織理論與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的有機(jī)整合�；仡櫸覈�財(cái)政體制改革與行政體制改革的實(shí)踐歷程，政府組織優(yōu)化、行政權(quán)力配置、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的探索是完善政府責(zé)任體系的核心。本書并未嘗試創(chuàng)造一套完全適用于自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的政府責(zé)任理論原型，而是從我國行政組織理論與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)出發(fā)尋找當(dāng)前政府責(zé)任體制與自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)需求之間的平衡點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合。關(guān)注央地之間各級(jí)政府的職權(quán)特征與應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)，分別闡釋了中央政府、省級(jí)政府、市—縣—鄉(xiāng)基層政府的應(yīng)對(duì)責(zé)任，有效回應(yīng)了“責(zé)任政府”“有限責(zé)任”“給付責(zé)任”的現(xiàn)代法治政府建設(shè)要求。
*后，從“立法論”視角切入，勾勒出政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害法治路徑的構(gòu)建藍(lán)圖。龐大且相對(duì)完善的法律體系是保障自然災(zāi)害防治有效的必要前提，這在多個(gè)國家實(shí)踐中得以論證，值得我國借鑒并學(xué)習(xí)。立足于我國立法體制的理論創(chuàng)造與運(yùn)行現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前我國自然災(zāi)害領(lǐng)域的立法困境進(jìn)行總結(jié)，并明確政府應(yīng)對(duì)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需求，兼采“統(tǒng)一法+單行法”“中央立法+地方立法”“針對(duì)性立法”等多種立法模式，充分發(fā)揮立法權(quán)在政府應(yīng)對(duì)責(zé)任明確上的推動(dòng)作用，促使政府運(yùn)用法治思維和法治手段合法、高效地展開自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作，推動(dòng)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的法治化進(jìn)程。
盡管有不少論著已經(jīng)從管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等視角對(duì)相關(guān)理論與實(shí)踐進(jìn)行探討，能從憲法學(xué)、行政法學(xué)視角完全圍繞“責(zé)任”二字展開自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)問題的研究并不常見。作者敏銳觀察到，時(shí)代變遷下行政法基礎(chǔ)理論的革新對(duì)政府責(zé)任帶來了新的要求與挑戰(zhàn)，向我們細(xì)致地展示了政府承擔(dān)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任的特殊性，也嘗試剖析當(dāng)代公共行政轉(zhuǎn)型后公共產(chǎn)品領(lǐng)域面臨的法治困境，為自然災(zāi)害管理的現(xiàn)代化與法治化提出了極具建設(shè)性的建議。本書是作者長期探索與研究的成果，在即將出版之際，祝愿她學(xué)術(shù)研究之路豐富而精彩！
是為序。

徐繼敏