一

2008年美國(guó)金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊，我國(guó)的外向型經(jīng)濟(jì)受影響較大，不少工廠大幅裁員，在此背景下，中共十七屆三中全會(huì)決定：“引導(dǎo)農(nóng)民工外出務(wù)工，鼓勵(lì)農(nóng)民工就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)�！碑�(dāng)時(shí)各地紛紛出臺(tái)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，掀起了一輪農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮。

但不久之后，隨著一系列擴(kuò)大內(nèi)需政策的出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)回暖，這一應(yīng)急性的創(chuàng)業(yè)政策也開始退潮。此后，隨著城市的高速發(fā)展，一方面擁堵、霧霾等城市病越來(lái)越嚴(yán)重，一些地方出臺(tái)一系列的政策限制外來(lái)人口；另一方面留守兒童、田地拋荒等鄉(xiāng)村“空心化”的問(wèn)題引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注。再加上我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”成為激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力、打造發(fā)展新動(dòng)能的引擎。在此背景下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題再次提上日程。

2015年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》中提出，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，“可以促就業(yè)、增收入，打開新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同發(fā)展新局面”，對(duì)農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)寄予了很高的期望。

二

為了解幾年來(lái)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行情況，“農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策創(chuàng)新實(shí)證研究”課題組于2018年7—8月、2019年1—2月，組織28位調(diào)研員深入東中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷，與村支書、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者、普通農(nóng)民工進(jìn)行深度訪談，最后共回收有效問(wèn)卷1370份，深度訪談79份，涉及14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，重點(diǎn)覆蓋四川、江西、湖北、湖南、河南、安徽等農(nóng)民工輸出大省，其中深度訪談資料有25萬(wàn)字。

總結(jié)這次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這幾年的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)工作有如下亮點(diǎn)：

（一）勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移2015年，國(guó)務(wù)院文件中提出的主要任務(wù)之一就是“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。在我們的這次調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)不少沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)的案例。由于發(fā)達(dá)地區(qū)近年來(lái)迫于用工成本、土地資源緊張及環(huán)保壓力，不得不壓縮沿海產(chǎn)能，并將部分產(chǎn)能向中西部地區(qū)或者東南亞等發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)幾類情況：一類是在城市創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工企業(yè)家將工廠向家鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，比如謝村村一位農(nóng)民工企業(yè)家在廣東有一個(gè)制衣廠，又回家開了一個(gè)分廠，并委托自己的侄兒管理，這家工廠不管設(shè)計(jì)和銷售，只管生產(chǎn)；一類是原來(lái)在沿海有廠，后來(lái)將廠子整體搬回老家，比如安徽三聯(lián)村的吳某，就將其在浙江海寧的手套廠搬回了老家；一類是原來(lái)在沿海只是一個(gè)普通員工或者管理人員，回家后聯(lián)系原來(lái)的東家在老家開起工廠為其提供生產(chǎn)服務(wù)，比如河南省柘城縣崗?fù)蹑?zhèn)門樓王村的一位創(chuàng)業(yè)者，原來(lái)在沿海某服裝廠只是一個(gè)普通工人，因家庭原因返鄉(xiāng)后辦起了服裝廠并主動(dòng)與原老板聯(lián)系，原老板開始只是試探性地給她一些訂單，但漸漸地，工廠就發(fā)展起來(lái)了，現(xiàn)在安置了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民50人左右。我們這次搜集的案例集中在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的案例，不包括在中西部中小城市創(chuàng)業(yè)的案例。如果包括這些，這種勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而轉(zhuǎn)型的比例無(wú)疑會(huì)更大。勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，有利于農(nóng)民工就近就業(yè)，有利于鄉(xiāng)村繁榮，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，其意義巨大。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)互相促進(jìn)

黨的十九大之后，脫貧攻堅(jiān)工作已成為不少中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的中心工作。除了“輸血式”式的、提供“兜底”的社會(huì)保障方式之外，具有“造血”功能的產(chǎn)業(yè)扶貧市場(chǎng)化方式已受到高度重視。產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)主動(dòng)性，青壯年農(nóng)民工是村莊中的精英，他們是村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，因此，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)往往是與村莊的產(chǎn)業(yè)扶貧工作結(jié)合在一起的。

在這次的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有幾種有效形式：（1）充分利用國(guó)家對(duì)貧困村的投入，集中力量發(fā)展出有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)后，吸引農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。山東萊西市日莊鎮(zhèn)溝東村2014年被認(rèn)定為省級(jí)貧困村，該村利用精準(zhǔn)扶貧的政策把特色農(nóng)產(chǎn)品葡萄產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，發(fā)展出了如“萊西市環(huán)湖葡萄節(jié)”等鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)。到2018年為止，村民的主要收入就是種銷無(wú)核葡萄，并且吸引大部分具有勞動(dòng)力的村民返鄉(xiāng)。（2）返鄉(xiāng)農(nóng)民工利用扶貧貸款作為啟動(dòng)資金開展創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。這種形式的案例非常多，比如江西青塘鎮(zhèn)謝村村農(nóng)民工通過(guò)申請(qǐng)扶貧貸款與兄弟們合伙養(yǎng)殖鴨嘴魚，取得了較好的效益。（3）農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)安置貧困戶就業(yè)，當(dāng)?shù)卣�府提供就業(yè)補(bǔ)貼，這使得創(chuàng)業(yè)者的企業(yè)在用人上更有競(jìng)爭(zhēng)力。比如江西安遠(yuǎn)縣規(guī)定：針對(duì)全縣7個(gè)深度貧困村的貧困人口，凡吸納到扶貧車間就業(yè)或通過(guò)外發(fā)帶回家加工就業(yè)的，均按照實(shí)發(fā)工資的1∶1給予每人每月最高不超過(guò)300元的崗位補(bǔ)貼。（4）貧困戶通過(guò)扶貧資金入股農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)，企業(yè)給貧困戶固定回報(bào)。這種方式，貧困戶風(fēng)險(xiǎn)較小，回報(bào)比較固定。比如湖北麻城市黃土崗鎮(zhèn)堰頭垸村將貧困戶的扶貧貸款統(tǒng)一貸給農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的清明花廠，創(chuàng)業(yè)者需付出10%的利息，并提前付給貧困戶。國(guó)家的扶貧政策力度大、效率高，通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)于相關(guān)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)，在貸款、用工以及市場(chǎng)推廣方面享受到實(shí)實(shí)在在的便利，因而產(chǎn)業(yè)扶貧與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)互相促進(jìn)。

（三）互聯(lián)網(wǎng)+助力農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)

隨著智能手機(jī)在廣大農(nóng)村的普及，以及電商平臺(tái)、社交平臺(tái)“下鄉(xiāng)”力度的加大和快遞企業(yè)的渠道下沉，農(nóng)村產(chǎn)品的上行以及相應(yīng)資源的下行，效率相對(duì)于過(guò)去有了革命性的提升，利用互聯(lián)網(wǎng)開拓市場(chǎng)成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一個(gè)有效手段。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，一是體現(xiàn)在對(duì)于信息的獲取上，無(wú)論是國(guó)家政策、生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)信息，還是人員的聯(lián)絡(luò)，都可以非常方便地通過(guò)一個(gè)小小的手機(jī)實(shí)現(xiàn)。二是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開拓市場(chǎng)，過(guò)去農(nóng)村產(chǎn)品的外銷受制于空間的阻隔比較大，而現(xiàn)在借助互聯(lián)網(wǎng)，無(wú)限放大了市場(chǎng)空間。在這次調(diào)研中，陜西吳堡縣的一位農(nóng)民工向我們表示，他創(chuàng)辦了一家網(wǎng)店，銷售當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)空心掛面，線上營(yíng)銷額相當(dāng)可觀。當(dāng)?shù)卣�府還非常鼓勵(lì)他們?cè)诰W(wǎng)上銷售，給了他一萬(wàn)元的資助，同時(shí)承諾網(wǎng)店做到一定規(guī)模之后還會(huì)為其提供免息貸款。除此之外，還出現(xiàn)了許多新型經(jīng)營(yíng)形式，比如贛南農(nóng)民工臍橙成熟后以較低價(jià)格與微商合作，微商負(fù)責(zé)接單，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者負(fù)責(zé)發(fā)貨，雙方之間分工明確。江蘇沭陽(yáng)年輕農(nóng)民工在淘寶、快手等視頻網(wǎng)站上直播賣盆景、月季花，家里的老人則負(fù)責(zé)在大棚里勞作，一家人分工合作，其樂(lè)融融。三是一些地方設(shè)立電商中心，為創(chuàng)業(yè)者提供綜合服務(wù)，四川樂(lè)至縣石佛鎮(zhèn)廖家溝村、簡(jiǎn)陽(yáng)丙靈村都設(shè)有這樣的電商中心。

對(duì)于返鄉(xiāng)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)等新鮮事物他們的接受程度較高，利用的能力也強(qiáng)，在一定程度上減少了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)資源聚集度不高的劣勢(shì)，從這次調(diào)研的情況來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用程度確實(shí)較高。

（四）部分農(nóng)民工精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)反哺家鄉(xiāng)

客觀地說(shuō)，并不是所有農(nóng)民工都有意愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。這次調(diào)查表明，有40.25%的農(nóng)民工沒(méi)有創(chuàng)業(yè)的考慮，那些有想法的農(nóng)民工一般也對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)持謹(jǐn)慎態(tài)度。國(guó)務(wù)院文件也是強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)積累了一定的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。我們這次的調(diào)研表明，普通農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)一般都規(guī)模不大，且一般從事的是種植、養(yǎng)殖業(yè)，輻射和帶動(dòng)能力有限。與此相反，部分在外地經(jīng)營(yíng)有成的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其影響力遠(yuǎn)超普通農(nóng)民工，其經(jīng)營(yíng)理念、規(guī)模、輻射帶動(dòng)能力都可圈可點(diǎn)，比如四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市的徐剛在沿海地區(qū)擔(dān)任公司總經(jīng)理多年，事業(yè)有成，由于其早年父母雙亡，受鄉(xiāng)親恩惠較多，而所在的丙靈村依然是貧困村，他決心返鄉(xiāng)帶領(lǐng)鄉(xiāng)親致富，在他的帶領(lǐng)下，該村人均年收入從2015年的4710元，2016年增長(zhǎng)為6600元，2017年一躍達(dá)到14100元，實(shí)現(xiàn)了收入“三級(jí)跳”。丙靈村的脫貧致富之路在2018年“天府源”成都市首屆鄉(xiāng)村振興“十大案例”決賽中成功入選。在我們調(diào)研的浙江桐廬市，由于“三通一達(dá)”等農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成功，他們反哺家鄉(xiāng)，在老家辦起了印刷廠、培訓(xùn)中心等項(xiàng)目，其中中通投入達(dá)到35億元，圓通7億元，申通20億元。這些農(nóng)民工精英的返鄉(xiāng)雖然人不一定回去了，但是資金、項(xiàng)目、技術(shù)、市場(chǎng)回去了，其對(duì)家鄉(xiāng)的帶動(dòng)作用非常大。所以說(shuō)，對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不一定要追求人數(shù)多，更應(yīng)該關(guān)注其影響力、帶動(dòng)力。

（五）一些地方政府創(chuàng)新推動(dòng)能人返鄉(xiāng)

客觀地說(shuō)，盡管從中央層面到地方層面都是重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，但要說(shuō)將其作為中心工作來(lái)抓的確實(shí)不多。我們?cè)谡{(diào)研工作中也發(fā)現(xiàn)一個(gè)典型，該地對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作真抓實(shí)干，也抓出了成效，它就是湖北省黃岡市。黃岡市為推動(dòng)能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)出臺(tái)了一系列政策，第一，將其作為“一把手”工程。作為全省市州中第一個(gè)對(duì)能人回鄉(xiāng)的引進(jìn)時(shí)間、數(shù)量和規(guī)模明確量化的地區(qū)，每月公布一次排名，實(shí)行量化考核；第二，市委、市政府把實(shí)施能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“千人計(jì)劃”，作為“一把手”工程，印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)加快培育精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興新動(dòng)力的通知》，出臺(tái)了《黃岡市支持“三鄉(xiāng)”工程建設(shè)的若干政策》，從用地、融資、項(xiàng)目、品牌等多個(gè)方面量身定制了19條支持政策。同時(shí)，還出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》，為實(shí)施能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“千人計(jì)劃”提供了強(qiáng)有力的政策保障；第三，聚焦“三農(nóng)”。通過(guò)吸引能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，聚焦農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)需求，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源與社會(huì)資本對(duì)接、推進(jìn)小農(nóng)戶與大市場(chǎng)對(duì)接，共同分享產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，受益增值鏈，著力解決“三農(nóng)”發(fā)展問(wèn)題。截至2018年11月15日，黃岡市通過(guò)能人返鄉(xiāng)項(xiàng)目，其經(jīng)濟(jì)水平得到了大幅提升，簽約項(xiàng)目高達(dá)1195個(gè)，協(xié)議投資額為995.96億元，建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范園區(qū)29個(gè)，形成汽配紡織、蘄艾大健康、休閑旅游、現(xiàn)代種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，吸納就業(yè)27.6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)工資收入約8.2億元，年創(chuàng)產(chǎn)值1200.7億元。黃岡市抓能人返鄉(xiāng)抓出了成效，能人之中有很大一部分出身農(nóng)民工，黃岡的經(jīng)驗(yàn)值得其他地方借鑒。

三

在這次調(diào)研過(guò)程中，我們也注意到不少制約農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的問(wèn)題。

一是相關(guān)政策并沒(méi)有得到有效的落實(shí)。首先，知道相關(guān)優(yōu)惠政策的農(nóng)民工很少，據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工對(duì)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的了解程度并不樂(lè)觀，其中“不是很了解”和“根本沒(méi)聽過(guò)”總共占比80.1%。農(nóng)民工多數(shù)聽說(shuō)過(guò)國(guó)家很支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，但是當(dāng)?shù)赜行┦裁淳唧w政策卻并不清楚。其次，政策從上到下逐層衰減，縣級(jí)政府也有一些具體政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部也還了解相關(guān)條文，可是到了村里，不是不知道，就是太忙沒(méi)有落實(shí)。最后，政策很好，就是很難兌現(xiàn)。比如補(bǔ)貼，看起來(lái)，創(chuàng)業(yè)者的條件也符合，但是要想拿到卻并不容易，既要耗時(shí)間，也難備齊相關(guān)材料，看得見，卻夠不著。這樣的例子在我們的訪談素材中非常多見。

二是政策的供給與創(chuàng)業(yè)者的需求錯(cuò)位。首先，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的支持重點(diǎn)在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)民工更多地選擇城市創(chuàng)業(yè)。我們的統(tǒng)計(jì)表明，已經(jīng)在創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工之中，在外地城市創(chuàng)業(yè)的占20.69%，在本地城市創(chuàng)業(yè)的占39.08%，而在本地農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的占37.93%，也就是說(shuō)，選擇城市創(chuàng)業(yè)的占近60%，而選擇本地農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的不足四成。而在城市創(chuàng)業(yè)的，很難享受到國(guó)家的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。其次，政府的政策供給與農(nóng)民工的需求吻合度不高，比如政府免費(fèi)提供的培訓(xùn)往往不是農(nóng)民工所需要的，而農(nóng)民工所需要的培訓(xùn)項(xiàng)目，政府卻提供不了，農(nóng)民工只能轉(zhuǎn)向商業(yè)渠道花錢買培訓(xùn)。

三是各項(xiàng)政策的協(xié)同性連續(xù)性不足。協(xié)同性不足主要體現(xiàn)在不同部門站在不同立場(chǎng)上對(duì)扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的態(tài)度不同，比如在土地問(wèn)題上，耕地保護(hù)政策和創(chuàng)業(yè)用地占用之間的矛盾日益突出。浙江省衢州市平園村工廠在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要占用更多的土地，而工廠擴(kuò)建難以通過(guò)審批，最終成為違章建筑。并且，被拆企業(yè)的后續(xù)安頓缺失，使其被迫面臨長(zhǎng)期停業(yè)甚至破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)保問(wèn)題上，四川綿陽(yáng)北川羌族自治縣馬槽鄉(xiāng)明頭村村民表示要辦酒廠，當(dāng)?shù)匾��?0萬(wàn)元押金，如環(huán)保不達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門可能就把這個(gè)錢拿來(lái)替創(chuàng)業(yè)者搞環(huán)保。連續(xù)性不足體現(xiàn)在政策經(jīng)常反復(fù)，可能前一段時(shí)間鼓勵(lì)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者搞農(nóng)家樂(lè)，現(xiàn)在要整治大棚房，又要拆掉原來(lái)建設(shè)的設(shè)施。政府原來(lái)提倡的往往成為后來(lái)問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

四是在一些核心政策上難以有實(shí)質(zhì)性的突破。據(jù)我們的問(wèn)卷調(diào)查，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中，最希望得到的政策支持前三位分別是資金、場(chǎng)地和審批便利化。在資金上，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)主要還是依賴自有資金和民間借貸，而從銀行貸款還是非常困難。尤其是土地問(wèn)題，對(duì)于多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)，更是一個(gè)頭痛的問(wèn)題，不管是種植還是養(yǎng)殖，普遍反映土地審批難。

五是市場(chǎng)化力量發(fā)揮不充分。在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問(wèn)題上，市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮主體作用，政府更多地應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，但是在一些中西部地區(qū)，市場(chǎng)發(fā)育得不完善，往往與政府有關(guān)系，比如一些公共基礎(chǔ)設(shè)施不足，影響了市場(chǎng)的投資意愿；一些地方交通不便，市場(chǎng)需求有限，致使一些快遞公司不愿意進(jìn)入鄉(xiāng)村，從而使得創(chuàng)業(yè)者無(wú)法享受到相關(guān)的市場(chǎng)服務(wù)。在有些方面，明明市場(chǎng)有能力承擔(dān)，但政府方面放手不夠，政府干不好，市場(chǎng)也成熟不起來(lái)。

為什么會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題，我們認(rèn)為有以下幾方面的原因：第一，地方政府執(zhí)行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的動(dòng)力不足。地方政府推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，首先會(huì)考慮到效率問(wèn)題。現(xiàn)在一些地方的關(guān)注點(diǎn)往往集中在大項(xiàng)目、大資本身上，而對(duì)于普通創(chuàng)業(yè)者的小本投資興趣缺乏，而且農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者往往集中在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，政府難以獲得想要的稅收，花費(fèi)巨大的精力，收益有限，自然動(dòng)力不足。同時(shí)，調(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)某些基層官員因?yàn)楹ε鲁袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)而不愿意做事的現(xiàn)象。此外，由于東部浙江地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，基層政府的收入來(lái)源靠其他方面就能得到滿足，所以便安于現(xiàn)狀，沒(méi)有動(dòng)力推行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等政策進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

第二，政府本位不能有效回應(yīng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的真正關(guān)切。在實(shí)施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策這一過(guò)程中，政府作為政策的實(shí)施者，其出發(fā)點(diǎn)是為了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距，提供更多的就業(yè)崗位，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，解決空巢老人、留守兒童的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村繁榮。但政府的立足點(diǎn)很高，并沒(méi)有充分考慮到農(nóng)民工自身的真實(shí)意愿。農(nóng)民工更關(guān)注自身的切身利益，比如創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有多大？資金從哪里來(lái)？萬(wàn)一失敗了怎么辦？如果政府在推行農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的過(guò)程中，沒(méi)有考慮到農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，盲目地推行現(xiàn)有政策，在創(chuàng)業(yè)條件不成熟的情況下，仍鼓勵(lì)農(nóng)民工去自主創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致其創(chuàng)業(yè)失敗，必將導(dǎo)致政府公信力受損。也就是說(shuō)，現(xiàn)行的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策更多的是站在政府角度考慮問(wèn)題，而農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者并非是一個(gè)整體，每個(gè)人都有自己的利益關(guān)切。兩者的利益關(guān)切并不必然一致，不一定在一個(gè)頻道上，因而，農(nóng)民工響應(yīng)度不足也就在情理之中。

第三，政策目標(biāo)的多元化和運(yùn)動(dòng)式治理影響相關(guān)政策執(zhí)行。基層政府工作千頭萬(wàn)緒，不能說(shuō)什么工作重要，什么工作不重要，不同部門的工作重心不一樣，考核的方向也不同，本位主義很難完全克服，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)重要，但保障土地安全、糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境也不容忽視，兩者的矛盾很難化解，精細(xì)化治理成本很高，一刀切有時(shí)更管用。而運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)的一種治理慣性思路，很難解決，其治理是高效率的，盡管有很大的副作用，但有時(shí)工作推動(dòng)不了，不得不回到老路上去。有些問(wèn)題是歷史痼疾，完全解決還需要時(shí)間和時(shí)機(jī)。

第四，一些深層次的體制機(jī)制問(wèn)題制約關(guān)鍵問(wèn)題的解決�，F(xiàn)在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者反映的貸款難和用地難的問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)其實(shí)是一個(gè)問(wèn)題。由于我國(guó)的農(nóng)地和宅基地的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，決定了其流轉(zhuǎn)困難、轉(zhuǎn)變土地用途困難以及難以成為有效的抵押品。盡管國(guó)家已經(jīng)提出了“三權(quán)分置”的思路，一些試點(diǎn)地方也有了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)，但要大面積推開，實(shí)質(zhì)性地接受，還面臨著很大的制度障礙，可以預(yù)見，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間之內(nèi)是很難解決的。

第五，市場(chǎng)發(fā)育不足和行政強(qiáng)勢(shì)影響市場(chǎng)作用發(fā)揮。市場(chǎng)發(fā)育水平與一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)，中西部地區(qū)的農(nóng)村還相對(duì)落后，還難以吸引市場(chǎng)主體進(jìn)入。再加上人們的思想觀念還難以跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐，要轉(zhuǎn)變觀念還需要時(shí)間。政府強(qiáng)勢(shì)既是一種思維的慣性，有時(shí)也是一種無(wú)奈，因?yàn)檎�府不跟進(jìn)就無(wú)人跟進(jìn)，問(wèn)題就無(wú)法解決。但正因?yàn)槭沁@種情況，就更需要發(fā)揮政府的作用培育新型市場(chǎng)主體，不然政府總是放不開手，市場(chǎng)就一直成長(zhǎng)不起來(lái)。

第六，農(nóng)民工自身創(chuàng)業(yè)能力不足。影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的主要問(wèn)題除了資金問(wèn)題排第一位外，“個(gè)人缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能”排第二位，對(duì)自己的管理水平和專業(yè)技能缺乏足夠的信心，這也是影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的重要原因�，F(xiàn)在很多農(nóng)民工長(zhǎng)期在流水線勞作，缺乏系統(tǒng)性的技能學(xué)習(xí)和管理實(shí)操，工作閑暇時(shí)間和系統(tǒng)培訓(xùn)也很少，確實(shí)很難對(duì)今后的創(chuàng)業(yè)提供足夠的知識(shí)、技能儲(chǔ)備。

四

如何進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策，我們的總體思路是，要著眼于需求側(cè)推進(jìn)供給側(cè)政策創(chuàng)新，將各地好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升，充分考慮農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，解決他們最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)困難，發(fā)揮他們的創(chuàng)業(yè)主體作用，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，改善農(nóng)村公共服務(wù)，調(diào)整政策支持方向，促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)工作。

（一）要認(rèn)清農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問(wèn)題不僅是關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的問(wèn)題，更是關(guān)系到農(nóng)民階層提升的社會(huì)公平問(wèn)題

當(dāng)前的政策過(guò)多地關(guān)注到如何促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮，培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)能等方面。我們認(rèn)為，政策要定位在人的發(fā)展、農(nóng)民階層地位提升與社會(huì)流動(dòng)的高度。當(dāng)前人民群眾普遍關(guān)注社會(huì)階層固化問(wèn)題，作為如今最大的社會(huì)群體，農(nóng)民的縱向流動(dòng)理應(yīng)引起高度關(guān)注。除了通過(guò)教育實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng)之外，創(chuàng)業(yè)也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)地位提升的重要路徑。無(wú)數(shù)普通農(nóng)民通過(guò)創(chuàng)業(yè)，改善了自己的經(jīng)濟(jì)地位，或者是成為成功人士。扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，就是支持農(nóng)民工通過(guò)創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的縱向流動(dòng)。

（二）突出農(nóng)民工的主體性，反映農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的真實(shí)需求

歷史經(jīng)驗(yàn)一再證明，凡是政府站在集體的立場(chǎng)上來(lái)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)、沒(méi)有考慮到農(nóng)民需求的政策，到政策施行的后期往往容易產(chǎn)生偏移，而最終效果不盡如人意。無(wú)論是人民公社還是大集體制度都是如此。凡是順應(yīng)農(nóng)民需求的政策往往都成為推動(dòng)中國(guó)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，比如“大包干”、允許農(nóng)民自由流動(dòng)等等。因此，在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這個(gè)問(wèn)題上，我們應(yīng)該突出農(nóng)民工的主體性，愿意回鄉(xiāng)就回鄉(xiāng)，愿意留城就留城，愿意回來(lái)創(chuàng)業(yè)，歡迎，給予政策扶持；愿意在城里創(chuàng)業(yè)，也要?dú)g迎，也要給予政策扶持。不愿意創(chuàng)業(yè)，也行，要支持他們就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，給予同等的市民化待遇。總之，盡量站在農(nóng)民工的角度考慮問(wèn)題，維護(hù)他們的利益，回應(yīng)他們的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

（三）尊重市場(chǎng)規(guī)律，政府化主導(dǎo)為引導(dǎo)

在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這個(gè)問(wèn)題上，基層政府部門應(yīng)明確自己的角色定位�？赡苡幸恍┑胤皆谵r(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問(wèn)題上心情比較急切，這種心情可以理解。然而，現(xiàn)在我國(guó)實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不能直接介入市場(chǎng)，像我們這次調(diào)研的�？诓沸愦�，政府直接發(fā)雞苗，最后效果并不好，甚至引發(fā)矛盾。而陜西省榆林市駝燕溝村發(fā)螃蟹苗卻受到農(nóng)民的歡迎，則是因?yàn)樗麄冏鹬亓耸袌?chǎng)，尊重了農(nóng)民的個(gè)人意愿。當(dāng)然，當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題，自身無(wú)力解決的時(shí)候，政府該出手時(shí)也要果斷出手，比如山東萊西溝東村通過(guò)舉辦葡萄節(jié)幫助農(nóng)民拓展市場(chǎng)解決了個(gè)體農(nóng)民無(wú)力解決的品牌推廣問(wèn)題，這種引導(dǎo)作用應(yīng)該鼓勵(lì)。

（四）做好公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)

在我們這次調(diào)研之中，很多創(chuàng)業(yè)者都反映公共服務(wù)不足的問(wèn)題，比如供電問(wèn)題、快遞問(wèn)題、水源問(wèn)題，甚至政府證照審批效率低下問(wèn)題等等。這些問(wèn)題是影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的大問(wèn)題，也是政府真正應(yīng)該解決的關(guān)鍵問(wèn)題。公共服務(wù)做好了，創(chuàng)業(yè)的環(huán)境優(yōu)化了，自然能夠吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也能助力農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)成功。

（五）重點(diǎn)支持能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民工城市創(chuàng)業(yè)成功后反哺家鄉(xiāng)

有意愿、有條件返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的歡迎其返鄉(xiāng)；沒(méi)有該意愿的或在城市發(fā)展前景更好的，鼓勵(lì)其留在城市繼續(xù)打工或進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、市民化。與此同時(shí)，對(duì)于不同意愿的農(nóng)民工，政府實(shí)施創(chuàng)業(yè)扶持政策應(yīng)當(dāng)一視同仁。無(wú)論是在城市還是家鄉(xiāng)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，都應(yīng)給予一樣的支持。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策不應(yīng)僅局限于農(nóng)村，由于城市創(chuàng)業(yè)條件相對(duì)較好，多數(shù)農(nóng)民工是在城市創(chuàng)業(yè)，因此可以鼓勵(lì)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)成功后有條件時(shí)再反哺家鄉(xiāng)。

（六）從自發(fā)到引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

鑒于在本次的調(diào)研中存在著眾多的沿海勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)而實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)移的案例，建議在政府層面高度重視這一現(xiàn)象，出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，解決轉(zhuǎn)移過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)沿海相關(guān)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，縮小地區(qū)差距。

（七）結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧，同步推進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

從我們這次調(diào)研的情況來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)可以互相促進(jìn)，共同提高。相關(guān)方面可以把兩方面的政策結(jié)合起來(lái)，優(yōu)化這方面的政策。

（八）創(chuàng)新工作思路，重點(diǎn)解決一些突出問(wèn)題

針對(duì)這次調(diào)研過(guò)程中農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者反映的一些突出問(wèn)題，比如部門協(xié)同性不足、政策前后沖突的問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，尊重歷史，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于貸款難的問(wèn)題，一方面擴(kuò)大宅基地抵押試點(diǎn)，同時(shí)，也可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制，引入市場(chǎng)多元金融主體，建設(shè)融資平臺(tái)，支持翼龍貸、螞蟻金服等進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。對(duì)于農(nóng)民工反映的培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題，應(yīng)該探索“菜單式”培訓(xùn)服務(wù)，鼓勵(lì)培訓(xùn)市場(chǎng)化，以農(nóng)民工自由培訓(xùn)、事后報(bào)銷的形式推進(jìn)培訓(xùn)方式改革，提高培訓(xùn)實(shí)效。

操家齊

2019年10月