前 言

中華人民共和國成立以來的土地征收法律制度大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，即土地征收立法的起步階段、調(diào)整階段、建立階段和完善階段。我國集體土地征收法律制度幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了從無到有，從起步到逐步調(diào)整、完善的過程。但是，由于歷史背景、經(jīng)濟狀況與政策導(dǎo)向等諸多因素的影響，在演進的過程中不可避免地呈現(xiàn)出一些至今仍然影響集體土地征收制度運行的制度屬性，表現(xiàn)包括：土地征收中缺失公共利益標(biāo)準(zhǔn)、土地征收由行政機關(guān)主導(dǎo)、按照被征收土地的原用途補償、土地征收補償以行政救濟為主等。深究影響我國集體土地征收制度屬性變遷的成因，可將其歸結(jié)為以服務(wù)國家經(jīng)濟建設(shè)的計劃經(jīng)濟理念指導(dǎo)土地征收立法、地方政府積極推行土地財政、土地一級市場由政府壟斷供給等。
我國現(xiàn)行有效的集體土地征收法律制度由相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件以及相關(guān)政策構(gòu)成，在內(nèi)容上涵蓋了公共利益條款、征地程序規(guī)范、征地補償制度、征地救濟制度四個方面的內(nèi)容。雖然呈現(xiàn)出體系化發(fā)展的趨勢，但仍然存在以下關(guān)于整體性的立法缺陷：一是缺少公共利益界定規(guī)則，由于對公共利益的外延缺乏明確的界定，許多明顯被排除在公共利益的目的之外的用地行為，也被納入集體土地征收的范圍。二是征收程序欠缺公開性，實踐中出現(xiàn)集體土地征收決定的形成過程完全處于暗箱操作的狀態(tài)，集體土地征收方案和安置補償方案都是在批準(zhǔn)以后才予以公告，而且在公告之后，無論被征收人有何理由，都無法影響征地方案的實施。三是被征收人無參與權(quán)，在土地征收法律關(guān)系中，征收人即國家，因土地征收公權(quán)力的行使而處于行政主導(dǎo)地位，被征收人則只能處于被動服從之地位。四是征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由實施征地的行政機關(guān)按照計劃經(jīng)濟的思維來擬定和執(zhí)行，不具有市場化機制。五是征地救濟渠道不通暢，我國集體土地征收補償糾紛的司法審查實行行政裁決前置，且裁決前仍需協(xié)調(diào)程序前置，使得當(dāng)事人的司法救濟權(quán)利受到很大的限制。
就我國現(xiàn)行集體土地征收制度在實踐中的運行狀況而言，通過分析相關(guān)社會調(diào)查和司法判決，可以發(fā)現(xiàn)在集體土地征收制度的運行實踐中，很多時候征收權(quán)的行使并不是基于公共利益之目的，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的“為公共利益需要，可以征收土地”的條文，在實踐中被地方政府所“架空”，該條規(guī)定成為法律上的具文。從農(nóng)民征收意愿的調(diào)查中，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶不愿意征地的原因，其中補償太低是主要原因，但是生活無保障和很難找到非農(nóng)工作也是重要原因。在征地程序規(guī)范的運行上，由于制度設(shè)計上的缺陷，土地征收的程序合法性在實踐中也往往流于形式。無論是征收決定，還是補償安置方案的制定，農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)并沒有得到落實和有效的制度保障。在征地補償規(guī)范的運行上，在現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)之下，土地的價值是被嚴重低估的，失地農(nóng)民往往只能獲得低水平的貨幣形式的安置補償，其長遠利益通常不被考量在內(nèi)。承包地被征收后的補償方式主要是發(fā)放補償費，但是土地征收補償款對農(nóng)戶生活保障的替代率并不高，從而導(dǎo)致很多農(nóng)戶陷入失地又失業(yè)的境地。在征地救濟規(guī)范的運行上，我國現(xiàn)行集體土地征收制度項下的權(quán)利救濟渠道狹窄，司法與行政救濟效率低下，實踐中征地補償款被截留、扣減、挪用問題突出，甚至存在補償款分配不公和不到位的情況。實踐中，土地征收糾紛雖然并不常見，但由于大量涉及土地征收補償?shù)募m紛無法訴諸司法最終解決，社會矛盾突出，容易激化群體性事件的發(fā)生。以把手案例法律大數(shù)據(jù)平臺公開判決書為數(shù)據(jù)來源進行分析，涉及農(nóng)村集體土地征收糾紛的民事訴訟主要集中于承包地征收補償費用分配和侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益兩類案件。涉及土地征收類行政訴訟判決，主要分布在一般行政案由類和土地行政管理類判決，行政征收類判決比例較少，這表明土地征收中土地征收類行政訴訟救濟不通暢。
完善和重構(gòu)我國的集體土地征收制度成為當(dāng)前土地征收立法的必然要求。為此，首先應(yīng)該更新立法理念：一是要堅持共享發(fā)展理念，讓被征收人參與土地發(fā)展增益的分配；二是要樹立城鄉(xiāng)一體化理念，賦予農(nóng)村集體土地應(yīng)有的法律地位；三是要遵循依法保護產(chǎn)權(quán)的理念，切實保護包括土地所有權(quán)和用益物權(quán)在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)；四是要明晰“抑公揚私”的立法理念，給予農(nóng)民個體私權(quán)以更多的重視。其次應(yīng)該變更當(dāng)前集體土地征收立法模式，考慮到集中型與分散型土地征收立法模式各自的優(yōu)劣，結(jié)合我國當(dāng)前的土地征收立法現(xiàn)狀，我國的集體土地征收立法應(yīng)該選一種集中與分散相結(jié)合的立法模式。制定統(tǒng)一的土地征收法，把現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)中關(guān)涉集體土地征收的規(guī)范盡可能統(tǒng)一整合到一部土地征收立法當(dāng)中，在其他法律中只留下一些原則性的規(guī)范即可。最后，結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》（修正案）的公布，應(yīng)該優(yōu)化具體的立法方案。一是要明晰公共利益條款，在實體上，堅持公共利益內(nèi)涵界定之法定原則、比例原則；在程序上，設(shè)置前置調(diào)查、民主協(xié)商、聽證等程序制度。二是要細化征地程序規(guī)范。分別從集體土地征收的前置程序、審批程序、實施程序以及聽證程序等幾個方面加以完善。三是要提升征收補償標(biāo)準(zhǔn)。明確集體土地的征收補償應(yīng)當(dāng)遵守完全補償?shù)脑瓌t，集體土地所有權(quán)，土地上建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)、地上農(nóng)作物所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等均應(yīng)納入集體土地征收的補償范疇之內(nèi)。在補償標(biāo)準(zhǔn)上，堅持以市場化作為其最基本的補償標(biāo)準(zhǔn)，同時考量被征地人的實際情況，探索取代單一貨幣補償方式的多元安置補償方式，健全征地補償款的分配方式。四是要健全征地救濟手段。建立多層次體系化的救濟渠道，具體而言，就是要建立權(quán)利行使之救濟方式，賦予被征收人索還請求權(quán)；完善行政救濟與司法救濟方式，拓寬當(dāng)事人適用行政救濟與司法救濟的范圍，降低當(dāng)事人尋求行政救濟與司法救濟的門檻。