前　　言 一　一項為國家治理現(xiàn)代化提供支持的研究 2019年10月31日，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。這個決定與2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是一脈相承的。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中扮演著極為重要的角色。 信息是決策的基礎。信息的全面性和準確性，是現(xiàn)代國家治理所不可或缺的。近年來，中國財政制度現(xiàn)代化進程明顯加快，特別是政府預算改革可圈可點，權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革正在加快推進。根據(jù)財政部發(fā)布的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，2018～2020年的工作包括全面開展政府財務報告編制工作、建立健全政府財務報告分析應用體系、制定發(fā)布政府財務報告審計制度和公開制度等。這說明，中國政府資產(chǎn)負債表的編制在實踐中已有重要進展。在這樣的背景下，從研究者的視角提供一份中國政府資產(chǎn)負債表，仍有其必要性。 中國社會科學院財政稅收研究中心對中國政府資產(chǎn)負債表項目的研究始于2008年國際金融危機之后，最初的用意是以此探究中國積極財政政策的空間。這項研究的意義現(xiàn)在看來遠遠超過最初的設想。對于防范化解重大風險，特別是地方債風險，我們需要有充分的債務信息，同時也要有充分的政府資產(chǎn)信息，否則很容易夸大債務風險。當然，更全面地評判財政風險，需要構建政府綜合財務報告體系，而政府資產(chǎn)負債表無疑是其中最重要、最基礎的一份財務報告。 中國政府資產(chǎn)負債表研究中有許多問題仍然需要進一步探索。我們立足中國特殊國情，著重考慮政府資產(chǎn)負債表使用者的需求，提出了我們自己的分析框架，并根據(jù)公開資料充實相關數(shù)據(jù)。2017年的報告是這么做的，2019年的報告也保持了這一做法，當然對局部地方，我們也略做了調整。 需要讀者注意的是，我們的數(shù)據(jù)是依據(jù)相關會計假設測算出來的，并采取謹慎性原則進行編制，不宜簡單地解讀為中國政府有多少資產(chǎn)，或有多少負債。正是出于這個考慮，我們更希望讀者與我們一起共同研討，進一步完善相關編制方法，為國家治理現(xiàn)代化提供更多技術上的支持。相關考慮我們在《中國政府資產(chǎn)負債表（2017）》的序言中已做說明，這里不再贅述。 二　中國政府資產(chǎn)負債的新數(shù)據(jù) 由于數(shù)據(jù)所限，本書所提供的中國政府資產(chǎn)負債表全面數(shù)據(jù)截至2017年底。為了更全面地反映現(xiàn)狀，本部分整理已經(jīng)公開的2018年部分主要相關數(shù)據(jù)，作為本書正文的補充。 （一）資產(chǎn)方概況 1.服務性資產(chǎn)概況 金融資產(chǎn)方面。按照央行的金融機構本外幣信貸收支表，2018年末，財政性存款為40,539.08億元，機關團體存款為285，780.41億元，二者合計即政府存款達326,319.48 億元。按照《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2018年度)》，2018年末，全國社�；�金權益總額為20,573.56億元。兩項合計，2018年末，金融資產(chǎn)總額為346,893.04億元，較2017年增長約6.32%。 其他服務性資產(chǎn)方面。本書估算使用的數(shù)據(jù)尚未完全公布，根據(jù)《國務院關于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，2018年末，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額為33.5萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元�？梢杂嬎愕玫�，2018年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額較2017年增長約11.67%，凈資產(chǎn)較2017年增長約15.12%。 如果將上述金融資產(chǎn)和全國行政事業(yè)單位國有凈資產(chǎn)的2018年數(shù)據(jù)加總，對比本書算法，這種算法會得到偏大的結果，主要是行政事業(yè)單位的存款可能存在不可忽視的重復計算。假設2017年行政事業(yè)單位存款總額以上述計算得到的凈資產(chǎn)增長比例15.12%增長，可計算得到2018年行政事業(yè)單位存款總額為53,817.12 億元。將之從加總數(shù)中扣除，可以得到本書框架下服務性資產(chǎn)的近似估算結果約529,075.92 億元， 較2017年增長約6.70%（若按行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)計算，則估算結果分別為約628,075.92 億元和較2017年增長26.67%）。 2.財力性資產(chǎn)概況 國有經(jīng)濟中的企業(yè)國有凈資產(chǎn)方面。本書估算使用的相關數(shù)據(jù)尚未完全公布，根據(jù)《國務院關于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》,不含金融企業(yè)的情況下，2018年，中央國有企業(yè)資產(chǎn)總額為80.8萬億元、國有資本權益總額為16.7萬億元；地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額為129.6萬億元、國有資本權益總額為42.0萬億元。匯總中央和地方情況，2018年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元。可以計算得到，不計金融企業(yè)時，2018年全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額較2017年增長約14.66%，全國國有企業(yè)國有資本權益總額較2017年增長約16.70%。 國有經(jīng)濟中的金融機構國有凈資產(chǎn)方面。據(jù)《國務院關于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，2018年，全國國有金融企業(yè)資產(chǎn)總額為264.3萬億元，形成國有資產(chǎn)17.2萬億元�？梢杂嬎愕玫�，全國國有金融企業(yè)國有資產(chǎn)較2017年增長6.17%。 《國務院關于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》所分開提供的全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）和全國國有金融企業(yè)的數(shù)據(jù)都是權威官方數(shù)據(jù)，但是要得到統(tǒng)一框架下的國有經(jīng)濟資產(chǎn)規(guī)模，卻不宜將二者簡單加總，因為存在國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）持股國有金融企業(yè)的情況，會導致重復計算。 本書對金融機構國有凈資產(chǎn)的算法考慮了對這種重復計算的剔除。按照本書算法，可以得到2018年末，工、農(nóng)、中、建、交5家大型國有商業(yè)銀行，國開行1家開發(fā)性金融機構，中信銀行等12家股份制銀行，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行共2家政策性銀行，以及中投公司1家主權基金性機構的國有凈資產(chǎn)合計為98,760.67 億元。其中，中投公司的凈資產(chǎn)為8,588.45億美元，按2018年12月28日人民幣兌美元中間價100美元兌683.32元人民幣折合，共計58,686.60億元。 由于《國務院關于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》的數(shù)據(jù)與本書估算使用的數(shù)據(jù)差別很�。ㄒ娬�文所述），因此，可以通過加總全國國有企業(yè)國有資本權益總額和上述計算的金融機構的國有凈資產(chǎn)，來計算本書框架下的國有經(jīng)濟，2018年規(guī)模約為685,760.67億元，較2017年增長約14.21%。 資源性資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)估算所需數(shù)據(jù)均未公布。根據(jù)《關于2018年中央和地方預算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》，地方政府性基金本級收入中，國有土地使用權出讓收入為65,095.85億元，增長25%。 油氣資產(chǎn)方面，根據(jù)中石油、中石化和中海油3家企業(yè)2018年的年報，按照本書算法可以得到2018年石油資源稅約為2,318.99億元，天然氣資源稅約為1,771.76億元，從而油氣資產(chǎn)合計為4,090.75億元，較2017年增長21.64%。 （二）負債方概況 1.直接顯性負債概況 國債內債。按照財政部《2018年中央財政國債余額決算表》數(shù)據(jù)，2018年末，國債內債的實際數(shù)為148,208.62億元。 地方政府直接負債。按照《2018年地方政府一般債務余額決算表 》和《2018年地方政府專項債務余額決算表》，2018年末，地方政府一般債務余額的實際數(shù)為110,484.51億元，地方政府專項債務余額的實際數(shù)為74,134.16億元，二者合計為184,618.67億元。 外債直接負債。按照《中國全口徑外債情況表》，2018年12月末，廣義政府的外債余額為2,323億美元，按照2018年12月28日人民幣兌美元中間價100美元兌683.32元人民幣折合，約為15,873.52億元。 2.或有和隱性負債概況 地方政府或有負債。仍無法從公開渠道獲得確切數(shù)據(jù)，依謹慎性原則沿用2014年的數(shù)據(jù)，為86,000億元。 外債或有負債。按照《中國全口徑外債情況表》，2018年12月末，“其他接受存款公司負債（長短期）”“其他部門負債（長短期）”和“直接投資：公司間貸款”對應的外債余額分別為8,987.47億美元、5,922.75億美元和2,123.43億美元，按照2018年12月28日人民幣兌美元中間價100美元兌683.32元人民幣折合，共計約為116,394.34億元。 三　有關說明 在《中國政府資產(chǎn)負債表（2017）》中，我們指出，本書只是拋磚引玉，現(xiàn)在我們仍然在“拋磚”。但是，越來越多的人關注中國政府資產(chǎn)負債表并加入中國政府資產(chǎn)負債表研究行列。這無論是對于研究，還是對于社會各界來說，都是大好事。 中國社會科學院財政稅收研究中心團隊將持續(xù)關注這一課題，并開展相關研究成果的應用研究。2017年，中國社會科學院財政稅收研究中心首次公開發(fā)布《中國政府資產(chǎn)負債表》。中國社會科學院還將這一報告作為哲學社會科學創(chuàng)新工程重大成果發(fā)布，社會各界對此給予了高度關注，這對我們繼續(xù)開展相關研究是莫大的鼓舞。本次數(shù)據(jù)補充，梁志華（對外經(jīng)濟貿易大學博士，現(xiàn)任教于河北經(jīng)貿大學財政稅務學院）做了許多工作。我們的工作得到了中國社會科學院科研局、中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院有關領導和同事的大力支持。在此一并致謝。 我們相信，中國政府資產(chǎn)負債表研究的意義重大。2019年，減稅降費規(guī)模空前，預計可達2.3萬億元；1998年建立起來的財政收入穩(wěn)定增長機制正受到?jīng)_擊。如何保證財政的正常運行，同時又形成有競爭力的財稅制度，是擺在我們面前的一大難題。積極財政政策的優(yōu)化需要包括政府資產(chǎn)負債表研究在內的政府財務相關研究強有力的支持。我們認為，當前地方債的被動管理應該向主動管理轉變，中國政府資產(chǎn)負債表研究可以為此提供更多的信息支持。 我們相信，財政學界、會計學界、統(tǒng)計學界以及社會各界人士攜手共同攻關，發(fā)揮各自學科的優(yōu)勢，克服難題，當能編制出既能為社會廣泛接受又符合中國社會特點的政府資產(chǎn)負債表。 我們愿意與社會各界一起努力，期待中國官方的政府資產(chǎn)負債表的公開問世，期待中國政府綜合財務報告體系能夠早日完善，期待這項研究工作能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更充分的支持！ 楊志勇　張斌　湯林 閩中國社會科學院財政稅收研究中心 中國社會科學院財政學優(yōu)勢學科 2019年11月28日