序　　言 公共管理的研究需要理論和實踐相互結(jié)合。鄞益奮博士的《澳門特區(qū)政府改革與社團治理》從澳門的實踐出發(fā)，闡述了公共管理中政府管理和社會組織治理的實際情況，從實踐層面回應(yīng)了我在若干年前所闡釋的公共管理理論思考，特別是關(guān)于主配角論、互動論和階段論的思考。 一是主配角論。公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會公共事務(wù)的活動。公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織和民眾。公共管理的主角是政府，配角是非政府公共組織和民眾。只有主角和配角各自都扮演起自己的角色，各就其位、各盡所能，才能真正建構(gòu)起良好的公共管理體系，最終實現(xiàn)社會善治。主配角論的中心論點是，公共管理需要包括政府在內(nèi)的多元主體，但多元主體的地位又是有差別的。政府是公共管理的核心主體和主角，政府管理的成效相當大程度上決定了公共管理的成效；與此同時，非政府公共組織和民眾作為配角的作用也不可小覷，他們不僅可以彌補政府管理的不足，還可以在一定范圍內(nèi)獨當一面地管理社會公共事務(wù)。 澳門特區(qū)政府管理和社團治理的經(jīng)驗告訴我們，在澳門公共管理的實踐中，特區(qū)政府是最為重要和核心的主體和主角，回歸以來澳門特區(qū)政府諸多改革政府的措施和行動，是澳門公共管理實踐中最受人關(guān)注的部分，其內(nèi)在和根本的原因就在于政府的主角與核心的作用。政府管理改革不僅集中于政府內(nèi)部管理的改革，也涉及公眾咨詢及民眾作用的改革。而社團是政府之外的另外一個重要的公共管理主體，社團在提供社會服務(wù)方面的卓越貢獻成為澳門公共管理中一道亮麗的風景線，體現(xiàn)了公共管理社會化中“社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做”的內(nèi)在要求。 二是互動論。在公共管理主體突破政府的單一維度而外擴到多元化主體之后，僅僅滿足于對公共管理主體多元化的認知是遠遠不夠的。對公共管理主體的研究，進一步要考慮的還有三個問題:政府、非政府公共組織、民眾這三類主體在公共管理中各自發(fā)揮什么作用？這三者之間在公共管理中構(gòu)成什么樣的互動關(guān)系？這三者所擔當?shù)慕巧�及組成關(guān)系是如何處于動態(tài)變化之中？我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待公共管理變革，而是要從政府與非政府公共組織、政府與公民的互動角度進行探索。 澳門的社團治理，牽涉與澳門特區(qū)政府千絲萬縷的互動關(guān)系。鄞益奮博士在討論澳門社團治理的各章節(jié)中，無論是探討澳門的社團治理體制，還是討論澳門的組織文化、人力資源狀況及社會服務(wù)模式，都蘊含著社會和政府互動關(guān)系的內(nèi)容。在某種意義上講，澳門社團能發(fā)揮良好的治理績效，不僅是歷史傳統(tǒng)、地區(qū)文化等方面的原因，另一重要的原因是澳門社團形成了與政府良性互動的關(guān)系。正是由于政府和社團的良好互動關(guān)系，社團才能更有資源和能力來幫助政府提供社會服務(wù)，社團才能發(fā)揮好“一方面幫助政府，一方面監(jiān)督政府”的雙重作用，從而形成澳門特色的社團治理模式。 三是階段論。從主體間關(guān)系以及各主體所承擔的角色（作用），可以把公共管理發(fā)展分為以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府管理模式，和以社會為本位，政府、民眾和非政府公共組織平等合作的社會治理模式等多個階段。用形象的語言表述，政府管理模式中政府和社會的關(guān)系是“父子關(guān)系”，社會治理模式中政府和社會的關(guān)系則是“兄弟關(guān)系”。 政府管理模式又可以分為政府管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會化模式三個發(fā)展階段。第一個階段是政府管理的集權(quán)化模式。公共管理完全依賴于政府，國家對社會全面干預(yù)，社會湮沒于全能主義的政府之中。第二個階段是政府管理的民主化模式。政府開始意識到，政府管理的目的在于解決民眾共同關(guān)注的社會問題，公眾的滿意度是評判政府管理的最終準則;政府吸納民眾參與對公共事務(wù)的管理，關(guān)注公眾的反饋，調(diào)動公眾對社會公共事務(wù)管理的積極性。第三個階段是政府管理的社會化模式。政府再也無法獨自承擔對社會的管理職能，因為政府能力已經(jīng)不能勝任日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)的需要。政府要求社會各方參與到公共事務(wù)的管理中來，主動地向非政府公共組織、民眾分權(quán)，形成制度化的分工協(xié)作關(guān)系。 社會治理則可區(qū)分為自主化模式、多中心模式兩個發(fā)展模式。第一個模式是社會治理的自主化模式，非政府公共組織和公民對政府本位提出挑戰(zhàn)，要求政府真正還權(quán)于社會，其自主性不斷增強，組織化程度不斷提高，自治能力不斷提升。民眾和非政府公共組織逐步擺脫對政府的依附，成為社會公共事務(wù)管理中完全獨立的主體。第二個模式是社會治理的“社會治理多中心”模式，完全實現(xiàn)了對政府管理的超越，非政府公共組織和公民成為獨立的公共管理主體，與政府共同構(gòu)成了多中心網(wǎng)絡(luò)式社會治理結(jié)構(gòu)。 依照以上的模式和階段的劃分，通過鄞益奮博士《澳門特區(qū)政府改革與社團治理》一書的介紹，可以看出，澳門的公共管理模式是還沒有進入社會治理的多中心模式的階段，基本上處于政府管理的社會化模式和社會治理的自主化模式的階段中間。這說明未來澳門特區(qū)政府改革和社會治理的共同努力方向，是要進一步增強非政府公共組織的自主性，并促使民眾更好地發(fā)揮在公眾咨詢中的作用。 本書不僅是對公共管理理論的實踐驗證，也是了解回歸后澳門公共管理和公共治理狀況重要的參考書。長期以來，澳門被稱為社團社會，這種社團社會的體制、文化背景是什么，其資源如何，其社會服務(wù)發(fā)揮的成效如何，對許多人來說是一個未知的領(lǐng)域，本書對這些社團治理的領(lǐng)域進行了探索和求知。此外，澳門特區(qū)政府在回歸以來的管治能力一直深受關(guān)注，特區(qū)政府如何因應(yīng)管治能力提升而展開改革，本書也為我們進行了學理上的梳理和分析。 總而言之，本書對澳門特區(qū)公共管理的兩大體系即政府管理改革及社團治理進行了較為系統(tǒng)的梳理和深入的分析，為我們了解澳門特區(qū)政府的行政改革和社團治理提供了一個良好的觀察視角。我相信，本書的出版對于有志于了解和研究澳門公共行政和公共治理的讀者來說，定會有所裨益。 北京大學政府管理學院教授 陳慶云