前言
稅式支出在我國一直被作為貫徹公共政策尤其是經(jīng)濟(jì)政策的重要工具，但大量證據(jù)表明，主要由于至今未納入聯(lián)結(jié)良治原則的預(yù)算治理安排，其可靠性和有效性令人擔(dān)憂，但這一主題很少在相關(guān)文獻(xiàn)中得到充分討論。本書致力于闡明，只有將稅式支出融入良好的預(yù)算治理安排，才是從根本上解決稅式支出可靠性和有效性的理想和可行的方法。
稅式支出的可靠性，是指稅式支出實(shí)施過程中產(chǎn)生腐敗和尋租的風(fēng)險(xiǎn)較低。其關(guān)注的重點(diǎn)是政策執(zhí)行的合規(guī)性，即行為的正確性，強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行應(yīng)該遵從規(guī)則與規(guī)制。稅式支出有效性，是指稅式支出的執(zhí)行是否實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，其關(guān)注的重點(diǎn)是政策執(zhí)行的績效，即結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)達(dá)成政策目標(biāo)�？煽啃缘娜笔�將意味著稅式支出腐敗和尋租風(fēng)險(xiǎn)很高，造成財(cái)政資金的流失；有效性的缺失將意味著稅式支出的政策目標(biāo)難以達(dá)成或遭遇困難，造成支出決策的失效。而解決稅式支出可靠性和有效性缺失的理想和可行的辦法就是將稅式支出融入良好的預(yù)算治理安排。因此，建立融入良治原則的稅式支出預(yù)算治理安排框架至關(guān)重要。
西方發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)60年代就開始關(guān)注稅式支出的相關(guān)問題，并致力于稅式支出理論與實(shí)踐的探討。其研究實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，由于稅式支出具有間接性、隱蔽性和隨意性的特點(diǎn)，在沒有良好治理安排的前提下，稅式支出較容易出現(xiàn)低效率、無成果，導(dǎo)致政府財(cái)政收入受到侵蝕，并滋生尋租行為。因此，研究建立良好的稅式支出治理安排，意義重大。雖然經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，隨著稅式支出理論和實(shí)踐的不斷成熟和完善，西方許多發(fā)達(dá)國家尤其是OECD成員體基本上都建立了稅式支出的相關(guān)制度，在發(fā)揮稅式支出積極作用、提高政府財(cái)政透明度方面做出了重要貢獻(xiàn)。但是目前真正建立并融入良治原則的稅式支出預(yù)算治理安排的國家仍為少數(shù)�；�于稅式支出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，越來越多的國家已經(jīng)開始意識到建立融入良治原則的稅式支出治理安排的重要性和緊迫性。
我國對稅式支出理論的研究起步較晚，近年來才逐步結(jié)合國情進(jìn)行探討和研究。眾所周知，稅收優(yōu)惠政策是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的自動(dòng)穩(wěn)定器，是利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，我國雖然在稅收優(yōu)惠的制定以及政策的實(shí)施和管理等方面都作了許多有益的探索，但是，針對稅式支出問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究大多是在稅式支出制度設(shè)計(jì)和管理上，具有全面指導(dǎo)意義的理論分析以及具體而又系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)都還不足，雖然近幾年一些學(xué)者開始認(rèn)識到良好的治理安排在公共預(yù)算中的重要作用，以及預(yù)算治理安排是推動(dòng)政府良治的重要力量，卻少有關(guān)于稅式支出預(yù)算治理安排的相關(guān)研究。目前我國的稅式支出面臨法律級次較低，支出范圍過寬、規(guī)模過大，優(yōu)先支出項(xiàng)目選擇不明晰，成本效益分析缺失，管理不規(guī)范等問題，不僅嚴(yán)重影響了我國財(cái)政的透明度，而且違背了預(yù)算完整性的原則。雖然稅式支出在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮了很重要的作用，但是由于未對其進(jìn)行有效的預(yù)算治理安排，其可靠性和有效性受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，建立良好的稅式支出預(yù)算治理安排迫在眉睫。
所謂良好的預(yù)算治理安排，就是以遵從法定授權(quán)、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見性和公民參與這5項(xiàng)良治基本原則為支柱，運(yùn)用預(yù)算程序和預(yù)算報(bào)告解決預(yù)算問題的方法。稅式支出的可靠性和有效性依賴于良好的預(yù)算治理安排，其主要原因有兩個(gè)方面：
一方面，稅式支出融入預(yù)算過程是保證其可靠性和有效性的前提條件。稅式支出是支出決策的一種特定類型，決策的權(quán)利通常包括決策的制定、執(zhí)行、審查和監(jiān)督4個(gè)方面。決策的制定和執(zhí)行由行政部門來實(shí)施，而決策的審查和監(jiān)督由立法機(jī)關(guān)來實(shí)施。立法機(jī)關(guān)通過預(yù)算程序，對決策的制定和執(zhí)行可進(jìn)行有效的監(jiān)督和審查，從而保證決策制定和執(zhí)行的可靠性和有效性。但是，如果稅式支出未被納入預(yù)算程序，且沒有置于良好治理安排之下，其審查和監(jiān)督程序的缺失就必然會影響稅式支出的可靠性和有效性。因此，唯有將稅式支出融入預(yù)算程序，其可靠性和有效性才能得以保障。
另一方面，保證稅式支出的可靠性和有效性不僅需要將其融入預(yù)算過程，還必須遵從良治的基本原則。稅式支出是貫徹政策的特殊支出手段，而政策的貫徹制定和實(shí)施是治理的兩個(gè)基本方面，那么可以認(rèn)為稅式支出是治理的重要工具，良好治理的基本原則同樣適用于稅式支出。稅式支出作為一種間接性的財(cái)政支出，其資金同樣來源于納稅人，政府實(shí)施稅式支出的行為理應(yīng)在人大授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并接受人大的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督。有效的受托責(zé)任可以確保稅式支出制定和執(zhí)行的合規(guī)和有效。公開、透明有利于進(jìn)一步加強(qiáng)公眾對政府支出行為的全方位監(jiān)督，避免稅式支出的隨意性，減少財(cái)政資金的損失和浪費(fèi)，從而確保在合規(guī)的前提下提高稅式支出的有效性，也有利于防止腐敗、尋租行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。稅式支出的本質(zhì)就是國家為了實(shí)現(xiàn)某些特定的目標(biāo)而實(shí)施的優(yōu)惠政策，如果在政策的制定和實(shí)施過程中缺乏可預(yù)見性，就有可能造成目標(biāo)的偏離，甚至造成公共資源的巨大浪費(fèi)。公民的積極參與有助于稅式支出實(shí)現(xiàn)政府某些特定的社會、經(jīng)濟(jì)、政治目標(biāo)。良好治理安排的五項(xiàng)原則對促進(jìn)稅式支出的可靠性和有效性發(fā)揮著重要的作用，但其作用的發(fā)揮，均需要通過預(yù)算才能得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)轭A(yù)算治理為公共部門治理之最基本、最正式、最頻繁的程序。預(yù)算與良好治理安排的基本原則關(guān)系最為緊密，預(yù)算治理是實(shí)現(xiàn)國家良好治理的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性因素，所以良好的治理安排必須以公共預(yù)算作為基本框架。
綜上所述，稅式支出作為貫徹公共政策尤其是經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策的工具，發(fā)揮著重要的作用，并為中國等許多國家普遍采用，但其只有融入預(yù)算過程才會真正可靠和有效，融入預(yù)算過程并不只是說納入預(yù)算（寫到預(yù)決算報(bào)告中去），而是建立完整的治理安排框架，即稅式支出預(yù)算程序與報(bào)告的處理要滿足良治的五項(xiàng)原則。
本書立足于我國現(xiàn)有的稅制，采用理論分析、模型分析、歷史和比較分析等方法，論證了稅式支出預(yù)算治理安排的必要性，以及良好治理安排的基本原則與稅式支出預(yù)算治理的關(guān)系，并描繪出融入良治原則的稅式支出預(yù)算治理安排框架稅式支出融入預(yù)算的過程、稅式支出報(bào)告機(jī)制和績效評價(jià)機(jī)制的構(gòu)建。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國外預(yù)算治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出朝向預(yù)算治理的中國稅式支出的改革建議：①改革預(yù)算程序。通過對預(yù)算程序的改革，擴(kuò)大預(yù)算編制的時(shí)間和空間范圍，以使稅式支出置于其范圍之內(nèi)；基于稅式支出的特點(diǎn)，建立單獨(dú)的稅式支出審查機(jī)制和單獨(dú)執(zhí)行稅式支出預(yù)算；對于稅式支出的評估和審計(jì)應(yīng)由外部獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，除此之外，還應(yīng)加強(qiáng)稅式支出預(yù)算的內(nèi)、外部控制。②通過稅式支出報(bào)告機(jī)制的構(gòu)建，構(gòu)思出我國稅式支出報(bào)告的基本制式。其要點(diǎn)為稅式支出的預(yù)算范圍應(yīng)囊括我國目前所開征的所有稅種，并根據(jù)我國的減免稅代碼表繪制稅式支出表，估算和預(yù)測各稅種的稅式支出數(shù)值，其估算的方法宜采用國際上通用的收入放棄法。稅式支出報(bào)告除對基本內(nèi)容進(jìn)行界定之外，還應(yīng)包括稅式支出的評估和審計(jì)報(bào)告以及稅式支出情況的說明和分析材料。③構(gòu)建稅式支出績效評價(jià)機(jī)制。確定稅式支出績效評價(jià)的原則，建立稅式支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系、專業(yè)的評價(jià)機(jī)構(gòu)以及有效的績效信息系統(tǒng)。
本書主要包括以下六章：
第一章為導(dǎo)論。主要介紹稅式支出預(yù)算治理安排研究的背景及意義，通過綜述國內(nèi)外研究成果及實(shí)踐，分析稅式支出預(yù)算治理與預(yù)算管理的不同，提出本書的主要觀點(diǎn)，即稅式支出的有效性和可靠性依賴于良好的預(yù)算治理安排，其主要做法就是構(gòu)建融入良治原則的稅式支出預(yù)算治理安排框架。
第二章為稅式支出及其預(yù)算治理安排的必要性。通過對稅式支出概念的界定，與財(cái)政直接支出的比較，以及稅式支出激勵(lì)效應(yīng)的實(shí)證分析，來說明稅式支出是財(cái)政支出中必不可少的一項(xiàng)支出，其存在具有不可替代性，但是由于稅式支出具有瑕瑜互見的特性，其有效性和可靠性依賴于良好的預(yù)算治理安排。因此，只有建立良好的治理安排時(shí)，才會在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮重要的作用。本章通過目前我國稅式支出的管理現(xiàn)狀以及有效性和可靠性缺失的案例，論證了稅式支出預(yù)算治理安排構(gòu)建的必要性。
第三章為稅式支出預(yù)算治理安排的基本原則。稅式支出是貫徹政策的重要手段，而貫徹政策,即政策的制定和實(shí)施是治理的兩個(gè)基本方面。因此，良好治理的授權(quán)、責(zé)任、透明度、預(yù)見性、參與這五項(xiàng)原則同樣適用于稅式支出。本章主要介紹如何將良治的五大基本原則融入稅式支出的預(yù)算治理安排之中。
第四章為聯(lián)結(jié)公共預(yù)算的稅式支出治理框架。公共預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國家良好治理安排的重要載體，國家實(shí)現(xiàn)良好治理的基本原則均需要依賴于預(yù)算才能得以達(dá)成，針對稅式支出最優(yōu)且最可行的治理安排就是將稅式支出融入預(yù)算過程中進(jìn)行有效治理和控制。將稅式支出制度化地融入預(yù)算程序、測算和報(bào)告稅式支出、評價(jià)稅式支出績效是稅式支出預(yù)算治理安排的三項(xiàng)基本要求。本章為全書的核心章節(jié)和主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容，即確立稅式支出良好的預(yù)算治理安排的基本框架融入良治原則的預(yù)算程序與報(bào)告機(jī)制。
第五章為稅式支出預(yù)算治理安排的國際經(jīng)驗(yàn)。通過介紹和分析國外的稅式支出預(yù)算治理安排的情況，總結(jié)出各國稅式支出治理安排的經(jīng)驗(yàn)，為我國稅式支出預(yù)算治理安排框架的構(gòu)建奠定經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。
第六章為朝向預(yù)算治理的中國稅式支出改革。法定授權(quán)、問責(zé)、透明度、預(yù)見性和公眾參與是良好治理的基本原則，預(yù)算程序與預(yù)算報(bào)告機(jī)制為達(dá)成治理安排的理性且可行的方法，為此需要進(jìn)行預(yù)算改革，以使稅式支出也被置于良好治理安排之下。因此，朝向預(yù)算治理的稅式支出改革勢在必行。本章在借鑒國外稅式支出預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在遵循良治基本原則的前提下，提出了我國稅式支出改革的核心內(nèi)容，即將稅式支出融于預(yù)算程序，建立稅式支出報(bào)告機(jī)制和績效評價(jià)機(jī)制。
總之，稅式支出作為貫徹公共政策，尤其是經(jīng)濟(jì)政策的重要工具，從根本上解決其可靠性和有效性的理想和可行的方法就是將其納入聯(lián)結(jié)良治原則的預(yù)算治理安排，其主要途徑就是構(gòu)建融入良治原則的稅式支出預(yù)算治理框架。基于我國稅式支出的管理現(xiàn)狀，朝向預(yù)算治理的中國稅式支出改革的核心內(nèi)容就是在遵循良治原則的基礎(chǔ)上，改革預(yù)算程序，將稅式支出融入預(yù)算程序，建立稅式支出報(bào)告機(jī)制和績效評價(jià)機(jī)制。
本書主要的創(chuàng)新在于：①國內(nèi)外雖然對稅式支出管理的研究較多，但是針對稅式支出與良好預(yù)算治理安排的結(jié)合點(diǎn)研究較為薄弱，本書對稅收支出的可靠性與有效性依賴良好的預(yù)算治理安排的論證，希望在稅式支出管理領(lǐng)域做出微薄貢獻(xiàn)。②將良治的基本原則與稅式支出的治理安排進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，以期為稅式支出預(yù)算治理安排框架的構(gòu)建提供理論支撐。③在研究的基礎(chǔ)上描繪出稅式支出良好的預(yù)算治理安排的基本框架融入良治原則的預(yù)算程序與報(bào)告、評價(jià)機(jī)制。