基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代社會正常運行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要保障。基礎(chǔ)設(shè)施本身具有自然壟斷性和公共屬性，因此長期以來，政府都是基礎(chǔ)設(shè)施直接的生產(chǎn)者和提供者，為的是更好地為社會和公眾服務(wù)。然而，從世界范圍看，由政府作為供給基礎(chǔ)設(shè)施的唯一主體，無論從財政資金方面，還是技術(shù)水平以及管理經(jīng)驗方面，都滿足不了當(dāng)今社會對基礎(chǔ)設(shè)施日益增長的巨大需求。于是，各國政府開始積極尋找解決問題的新途徑。從20世紀(jì)80年代開始，新公共管理運動興起，各國政府開始加大在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革力度，放松傳統(tǒng)上國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營管制，允許私營資本通過競爭的方式進入。世界范圍的實踐證明，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私營部門的資本以及其技術(shù)和管理經(jīng)驗等，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了十分有效的成果。因此，運用公私部門合作的方式提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的公私合作模式應(yīng)運而生，并迅速在全球各地普遍發(fā)展。
　　公私合作制對于我國來講，也并不是新生事物。我國在改革開放以后，就已經(jīng)開始在這方面進行逐步嘗試和積極探索，并掀起了數(shù)輪高潮。在這個過程中，我國政府取得了一定的經(jīng)驗，當(dāng)然也不乏失敗的教訓(xùn)。最新一輪公私合作模式的高潮是從2013年底開始的，與之前相比，這次的公私合作模式由國家自上而下推動。從國務(wù)院牽頭，財政部和發(fā)改委負(fù)責(zé)具體推廣，政策和法律法規(guī)陸續(xù)出臺等方面都可以看出國家的力度和決心�？梢钥吹�，當(dāng)前全國上下，“PPP”、“公私合作制”顯然已經(jīng)成為熱詞。這是由于隨著新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，我國對基礎(chǔ)設(shè)施的需求進一步提高，但是受制于政府的財政能力，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金投入明顯不足，而且政府與國企在資源配置與運營管理上都存在著效率低下的弊端。而與此同時，私營資本無論在資金上還是技術(shù)管理上都有更多優(yōu)勢。在此背景下，公私合作制開始受到我國政府的重新關(guān)注。當(dāng)前，在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行公私合作制改革，可以有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的資金、技術(shù)以及管理等諸多問題，有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施供給的效率，提升基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，滿足公共利益的需求。
　　由于實踐領(lǐng)域公私合作制的快速發(fā)展，促使有關(guān)公私合作制的學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)明顯增多的趨勢，相當(dāng)多的專家學(xué)者對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用公私合作模式表現(xiàn)出極高的熱情，產(chǎn)出了很多有益的學(xué)術(shù)成果。但是當(dāng)前，在某些基本的問題上，例如對于公私合作本質(zhì)的認(rèn)識，出現(xiàn)很多不同的看法和觀點。一部分觀點將公私合作模式看作是融資模式，認(rèn)為私營資本的引入，首要目標(biāo)就是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的資金短缺問題；一部分觀點認(rèn)為公私合作模式是管理模式，認(rèn)為公私合作模式中，不僅要引入私營部門的資金，更要利用其先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗。事實上，公私合作制是公共部門與私營部門之間形成的伙伴關(guān)系，強調(diào)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。這種合作關(guān)系建立在合同關(guān)系的基礎(chǔ)上，本質(zhì)上是一種契約。因為所謂公私合作制，就是充分發(fā)揮公私部門各自的優(yōu)勢，進行合作的合同安排。具體來講，由對市場敏感的私營部門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)運營，發(fā)揮其籌集資金和技術(shù)管理上的優(yōu)勢，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率；同時，政府等公共部門摒棄傳統(tǒng)行政管理的落后觀念和方式，不過分干涉私營部門的具體運營環(huán)節(jié)，只在市場準(zhǔn)入與退出、價格和質(zhì)量等方面進行監(jiān)管，督促私營部門向全社會提供符合廣大公眾利益和社會整體利益的公共產(chǎn)品和服務(wù)。雙方建立在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自優(yōu)勢，共同分擔(dān)風(fēng)險，共同分享利益。因此，應(yīng)該明確，公私合作制的本質(zhì)是契約。
　　如果延續(xù)公私合作本質(zhì)是契約這種研究思路進行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)，公私合作當(dāng)中存在三種基本的契約關(guān)系。其一是公共部門與社會公眾之間的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系以政治合法性為基礎(chǔ)，是由政府與人民之間的社會契約關(guān)系所決定并產(chǎn)生的一種契約關(guān)系。政府作為公共責(zé)任人，擔(dān)負(fù)著向社會和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的天然職責(zé)。