中國連片特困區(qū)發(fā)展報告(2016~2017)
定 價:98 元
叢書名:連片特困區(qū)藍皮書
- 作者:游俊,冷志明,丁建軍 著
- 出版時間:2017/4/1
- ISBN:9787520106344
- 出 版 社:社會科學文獻出版社
- 中圖法分類:F127
- 頁碼:
- 紙張:
- 版次:1
- 開本:16開
本書以“連片特困區(qū)扶貧開發(fā)政策與精準扶貧實踐”為主題,從“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”層面解讀連片特困區(qū)的貧困,提出“人業(yè)地”綜合減貧分析框架及政策評價指標體系,以武陵山片區(qū)等6個片區(qū)、十八洞村等7個典型貧困村為樣本,分別從片區(qū)、典型貧困村層面對2011年以來扶貧政策實施及成效進行定量評價,對精準扶貧實踐中的典型經(jīng)驗進行總結(jié),以期為“全面脫貧”決勝期扶貧政策優(yōu)化、扶貧實踐指導(dǎo)提供借鑒和參考。
在精準扶貧中大力推進連片開發(fā)(代前言)
游 俊
自2013年習近平總書記在花垣縣十八洞村明確提出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”的16字方針以來,“精準扶貧”成為當前國家扶貧攻堅的基本方略,在“精準扶貧”方略的引領(lǐng)下,各項扶貧工作更加務(wù)實、扶貧效率明顯提升、減貧進程穩(wěn)中提速,2020年全面脫貧指日可待。不過,放眼于2020年以后連片特困區(qū)的發(fā)展,“連片開發(fā)”依然重要,因而,我們呼吁“要在精準扶貧中大力推進連片開發(fā)”。
一 連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困
連片特困區(qū)作為一種特殊類型區(qū)域,其貧困具有“共性”,一是貧困程度較深、脫貧難度很大;二是致貧原因多樣,如因病、因?qū)W、因災(zāi)害、因交通、因文化、因制度等致貧;三是貧困要素多元,既有主體性要素“人”(貧困主體)的貧困,也有中介性要素“業(yè)”(生計活動)的貧困,還有情境性要素“地”(自然和社會環(huán)境)的貧困,更有“人”“業(yè)”“地”不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的貧困。可見,連片特困區(qū)的貧困是一種復(fù)雜的綜合貧困。從“人”的角度來看,貧困表現(xiàn)為貧困主體的生計資本不足、可行能力低下,無法適應(yīng)時代發(fā)展自謀生計或適應(yīng)新的崗位要求;從“業(yè)”的角度來看,貧困表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的脆弱性強和包容性低,難以提供數(shù)量多、門檻低的就業(yè)崗位,“僧多粥少”制約了減貧最重要的收入來源;從“地”的角度來看,地理資本不足和社會排斥嚴重為貧困提供了“土壤”和“情境”,是貧困在外部環(huán)境上的表現(xiàn)。與此同時,“人”“業(yè)”“地”三個維度上的貧困往往相互交織、深度耦合,使貧困呈現(xiàn)出不同的“個性”。尤其當“人”“業(yè)”“地”三個層面要素進入“負向循環(huán)累積過程”后,“貧困陷阱”就形成了。
我國14個集中連片特困區(qū)雖然在具體貧困表現(xiàn)和特征上存在差異,但又都在不同程度上陷入了“貧困陷阱”,“地”的貧困仍然是持續(xù)減貧和自我發(fā)展的瓶頸,急需打破。隨著“精準扶貧”方略的推進,面向貧困個體、家庭、貧困村的扶貧舉措得以有效實施,微觀層面的減貧成效顯著,不過,在“地”的貧困沒有發(fā)生實質(zhì)性變化的情形下,“人”“業(yè)”維度的減貧能否持續(xù)或在“外在幫扶”退出后依然縮小與其他地區(qū)的差距卻令人存疑。事實上,近年來各連片特困區(qū)在扶貧實踐中強力推進“精準扶貧”時,對片區(qū)規(guī)劃中的“區(qū)域發(fā)展”“連片開發(fā)”部分則有所疏忽(基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”環(huán)境建設(shè)除外),出現(xiàn)了“只見樹木、不見森林”的“狹隘”扶貧偏誤,特別是在扶貧與發(fā)展的跨區(qū)域協(xié)作方面進展緩慢,遠沒有發(fā)揮出將連片特困區(qū)作為一個整體區(qū)域進行資源、空間秩序和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化整合等所能產(chǎn)生的減貧與發(fā)展效應(yīng),如武陵山片區(qū)的跨省協(xié)作進展與規(guī)劃中“跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)”的目標定位就相去甚遠。顯然,這是對連片特困區(qū)貧困本質(zhì)理解的偏誤。
二 精準扶貧不排斥連片開發(fā)
“精準扶貧”方略是習近平總書記在新的時代背景下提出的扶貧攻堅指導(dǎo)思想,有其歷史必然性和可行性。無論是從貧困人口的區(qū)域分布特征、人口學特征來看,還是從社會公眾對財政扶貧資金使用績效和問責的要求來看,當前階段實施精準扶貧都是必要的。同時,信息化技術(shù)的發(fā)展、扶貧干部隊伍素質(zhì)的提高、駐村工作隊的建立等都為實施精準扶貧提供了條件。但需要注意的是“精準扶貧”方略是一個體系,核心內(nèi)容是運用“六個精準”來解決“四個問題”,即“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的問題。而在“四個問題”中“怎么扶”又是重點和難點,雖然“五個一批”為“怎么扶”指明了方向,但由于貧困的復(fù)雜性,實踐中并不能局限于“5”批,即便是在“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中如何發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)也并非易事。尤其是對個體來說,僅靠自身的努力是無法形成特色產(chǎn)業(yè)的,必須依靠農(nóng)業(yè)企業(yè)的牽引、合作組織的帶動。
與此同時,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011~2020年)》采取了“14片區(qū)+重點縣+貧困村”的瞄準方式,在此基礎(chǔ)上,“精準扶貧”方略通過“建檔立卡”進一步瞄準貧困戶。黨的十八屆五中全會又明確提出“到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困”?梢,“個體脫貧”“縣域脫貧”“區(qū)域性整體脫貧”是精準扶貧和全面脫貧的應(yīng)有之義。也就是說,精準扶貧并不排斥區(qū)域性的連片開發(fā)。精準不應(yīng)是只針對個體貧困戶和貧困村,較大范圍的區(qū)域性扶貧開發(fā)同樣需要并適用于精準。對集中連片特困區(qū)來說,需要做到貧困區(qū)域的精準、發(fā)展定位的精準和政策支持的精準。
事實上,連片特困區(qū)的精準扶貧離不開區(qū)域性連片開發(fā)。首先,連片特困區(qū)是當前扶貧攻堅的主戰(zhàn)場,是精準扶貧在“區(qū)域?qū)用妗钡木珳,而區(qū)域?qū)用嬖趺捶,各連片特困區(qū)的扶貧攻堅與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃指明了方向,其中“區(qū)域協(xié)作、連片開發(fā)”是重要舉措。其次,“區(qū)域性整體脫貧”離不開連片開發(fā)。連片特困區(qū)作為整體,無論是土地面積還是人口規(guī)模,都難以實現(xiàn)“無開發(fā)、無發(fā)展”的寄生型、外援式脫貧,區(qū)域的內(nèi)生發(fā)展、自我減貧能力構(gòu)建都需要連片開發(fā)。最后,全部貧困人口的“個體脫貧”同樣需要連片開發(fā),如“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中特色產(chǎn)業(yè)離開區(qū)域性連片開發(fā)通常難以形成競爭力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,進而“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”難以保障。
可見,認為“精準扶貧”只要關(guān)注“建檔立卡戶”、精準扶貧與連片開發(fā)不相容是對“精準扶貧”內(nèi)涵和本質(zhì)理解的偏誤,精準扶貧并不排斥連片開發(fā)。
三 在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同幫扶中精準推進連片特困區(qū)減貧與發(fā)展
基于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”視角,連片特困區(qū)的貧困可以被理解為特定時空情境下“人”(貧困主體)、“業(yè)”(生計活動)、“地”(自然和社會環(huán)境)維度上的缺失或三者之間未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程與狀態(tài)。那么,連片特困區(qū)的扶貧也必然要面向“人”“業(yè)”“地”維度“三管齊下、協(xié)同推進”。
“三管齊下”,即分別針對主體性要素“人”、中介性要素“業(yè)”和情境性要素“地”實施“靶向干預(yù)”。在干預(yù)過程中,結(jié)合貧困綜合識別指標體系,對缺失或被剝奪的指標進行精準干預(yù),若主體性要素“人”的生計資本中金融資本缺失,則通過將其納入金融扶貧項目予以幫扶,若情境性要素“地”的地理資本中政治資本匱乏,則可通過給予更多的政治關(guān)注加以扶持!皡f(xié)同推進”則要求在面向“人”“業(yè)”“地”各維度上的缺失實施“靶向干預(yù)”的基礎(chǔ)上,充分尊重“人”“業(yè)”“地”之間的耦合互動規(guī)律,著重打破“負向累積循環(huán)”鏈條,發(fā)揮各維度上“靶向干預(yù)”措施的協(xié)同效應(yīng),形成區(qū)域自我發(fā)展能力,跳出“貧困陷阱”。
當前的精準扶貧實踐仍主要停留在面向“人”“業(yè)”“地”各維度的“靶向干預(yù)”階段,雖然這也取得比先前粗放式扶貧更好的成效,但仍難以擺脫“梅佐喬諾陷阱”,即一旦干預(yù)退出,將重新返貧。因而,這迫切要求扶貧攻堅要進一步向“協(xié)同推進”的系統(tǒng)性干預(yù)升級。系統(tǒng)性干預(yù)并不排斥各維度層面的“靶向干預(yù)”,相反,它更強調(diào)各維度上的協(xié)同干預(yù),即以“人”“業(yè)”“地”耦合過程中不協(xié)調(diào)之處為突破口,“三管齊下”消除制約性因素,逆轉(zhuǎn)“負向累積循環(huán)”過程,使連片特困區(qū)在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)減貧與發(fā)展?梢,靶向干預(yù)主要通過精準扶貧實現(xiàn),而系統(tǒng)性干預(yù)則更依賴于“人”“業(yè)”“地”三管齊下、協(xié)同推進的連片開發(fā)。
“十三五”是我國全面脫貧的攻堅期,也是連片特困區(qū)扶貧攻堅與區(qū)域發(fā)展十年規(guī)劃的后半程。2016~2017年,是這一關(guān)鍵時期的開局之年,反思過去、總結(jié)經(jīng)驗、評估成效意義重大。作為連片特困區(qū)藍皮書的第三部,在前兩期關(guān)注連片特困區(qū)多維減貧與自我發(fā)展能力構(gòu)建、城鎮(zhèn)化路徑與趨勢的基礎(chǔ)上,本期進一步考察連片特困區(qū)的扶貧開發(fā)政策與精準扶貧實踐。與現(xiàn)有的研究不同,本書從“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”的層面解讀連片特困區(qū)的貧困,認為連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困,提出“人”“業(yè)”“地”綜合減貧分析框架,并據(jù)此設(shè)計政策評價指標體系和方法,分別從片區(qū)層面、典型貧困村層面對當前的扶貧政策實施及成效進行定量評價,對精準扶貧實踐中的典型經(jīng)驗進行總結(jié),以期為“十三五”時期扶貧政策優(yōu)化、精準扶貧實踐提供借鑒和參考。特別是針對當前連片特困區(qū)扶貧實踐中“只見樹木、不見森林”的精準扶貧理解偏誤提出質(zhì)疑,呼吁連片特困區(qū)要在精準扶貧中大力推進連片開發(fā),通過“人”“業(yè)”“地”幫扶三管齊下、協(xié)同推進,促進片區(qū)全面減貧與可持續(xù)發(fā)展。
最后,作為本書的主編,我想借此機會對在本藍皮書研創(chuàng)過程中給予大力支持的各單位、個人表示誠摯的感謝,特別要感謝在調(diào)研過程中積極配合我們的扶貧一線的駐村干部、村干部以及向我們反饋真實信息的村民及貧困戶們。然而,由于人力、物力、財力以及時間等方面的限制,再加上“連片特困區(qū)扶貧政策評價”這一宏大的主題,我們的研究遇到了很多的挑戰(zhàn),研究結(jié)論也難免存在偏頗、出現(xiàn)紕漏,在此,敬請讀者們批評指正!
游俊,男,土家族,1958年5月生,湖南吉首人。中共黨員,歷史學教授,博士生導(dǎo)師,現(xiàn)任吉首大學黨委書記。兼任“中國民族史學會”、“中國民族學學會”等學術(shù)團體副會長。1982年7月,畢業(yè)于湖南師大歷史系,分配到吉首大學任教。從1985年到1999年,先后任歷史教研室主任、政治系主任助理、副主任,成人教育處處長、人事處處長,校黨委委員、校長助理;1999年4月任副校長,2001年5月任校黨委副書記、校長;2003年12月至2007年12月任校黨委書記、校長;2008年1月起,任校黨委書記。一直從事民族歷史、民族文化的教學與研究工作和高校的管理與研究工作。主持并完成國家社科基金項目和湖南省社科基金項目多項,獲得**級教學成果二等獎、省教學成果一等獎、二等獎、省“五個一工程”理論文章獎、省科學技術(shù)進步二等獎、省哲學社會科學優(yōu)秀成果獎二等獎等多項成果獎,獲湖南省*一批“十佳高校思想政治工作者”榮譽稱號。
冷志明,男,1968年3月出生,湖南益陽人。共產(chǎn)黨員,教授,博士后,F(xiàn)任吉首大學副校長,教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”人選,湖南省學科帶頭人,湖南省青年骨干教師,湖南省“121”人才工程人選,湖南省管理科學學會副會長。1988年9月至1992年7月就讀于蘭州商學院企業(yè)管理專業(yè),獲經(jīng)濟學學士學位,2006年9月考入中南林業(yè)科技大學攻讀博士學位,2007年被破格評為教授。2004年7月至2007年7月任吉首大學副院長。2007年7月至2013年7月任吉首大學院長。主要從事區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展資源環(huán)境評價、貧困地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新研究。主持國家社科、教育部人文社科等國家和省部級項目10余項。獲湖南省人民政府社科成果二、三等獎。
丁建軍,男,漢族,1980年6月生,湖南省衡東縣人。中共黨員,經(jīng)濟學博士,教授,F(xiàn)為吉首大學商學院副院長。1999年-2002年就讀于吉首大學商學院,2002年選派到中國人民大學經(jīng)濟學院學習,并于2003年返校任教;2008年湘潭大學商學院研究生畢業(yè),獲經(jīng)濟學碩士學位,2009年考入中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院,2012年獲經(jīng)濟學博士學位。兼任湖南省西部綜合開發(fā)研究會副秘書長、湖南省商業(yè)經(jīng)濟學會理事、中國區(qū)域經(jīng)濟研究網(wǎng)榮譽編輯、武陵山片區(qū)經(jīng)濟信息研究所所長。主要從事區(qū)域經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學以及連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與多維減貧研究。
Ⅰ 總報告
1 連片特困區(qū)扶貧開發(fā)政策實施與精準扶貧實踐調(diào)查
——基于“人”“業(yè)”“地”綜合減貧的視角【游 俊 冷志明 丁建軍】/001
一 “人”“業(yè)”“地”綜合減貧分析框架/003
二 連片特困區(qū)扶貧開發(fā)政策演進及特點/009
三 連片特困區(qū)扶貧開發(fā)政策實施及成效比較/013
四 連片特困區(qū)精準扶貧典型實踐/031
五 結(jié)論與建議/038
Ⅱ 宏觀考察篇
2 武陵山片區(qū)扶貧政策評價及省際差異比較
——基于專家、村干部及村民三重視角的考察【丁建軍 殷 強 李 瓊】/041
3 滇桂黔石漠化片區(qū)扶貧政策評價及優(yōu)化建議【王永明 王美霞】/082
4 六盤山片區(qū)扶貧政策變遷、省際差異與融合【劉 芳 彭 耿 朱 磊 周 雯】/116
5 羅霄山片區(qū)扶貧政策的特點、實施成效及創(chuàng)新方向【李 峰】/138
Ⅲ 微觀調(diào)查篇
6 十八洞村扶貧政策實施及成效評估與優(yōu)化【丁建軍 李 暉】/167
7 長坪村扶貧政策實施及成效評估與優(yōu)化【冷志明 丁建軍 殷 強】/191
8 望遠村金融扶貧特色、成效與優(yōu)化對策【張琰飛 朱海英 龍海軍】/217
9 龍昌村扶貧政策實施及成效評估調(diào)查分析【龍海軍 劉 芳 羅胡玉】/238
10 灘汪村精準扶貧政策實施及成效評估與優(yōu)化【袁明達 柳艷紅】/268
11 長音村扶貧開發(fā)政策實施及精準扶貧實踐成效評估【周信君】/287
12 沿巖村扶貧政策實施成效評估及優(yōu)化對策【黃利文 黃 煒 彭丹丹】/307
Abstract/329
Contents/3325