央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制研究
央地財權(quán)事權(quán)在目前很長的一段時間內(nèi)都將是我國央地關(guān)系甚至是政治體制中一個熱點話題，原因就在于長期以來我們單本書運用橫向比較的方式，對國外解決央地財權(quán)、事權(quán)關(guān)系問題的范式進行了探討和分析，又歷史性地考察了我國自建國以來中央、地方關(guān)系的發(fā)展演變路徑并對其發(fā)展方向進行了預測。書中重點探討了省級政府在整個國家架構(gòu)中的重要作用以及如何進一步促使其發(fā)揮好自身作用的問題，認為發(fā)揮好省級政府的作用，可以防止或減輕省級以下地方直至基層地方的財政混亂現(xiàn)象，而治理基層地方的財務混亂問題，關(guān)鍵在省一級的治理。
前言沖破央地關(guān)系的瓶頸（代序）
莫紀宏
譚波教授的新作《央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制研究》即將面世，請我作個序言。因譚教授是我指導的博士后，并且在博士后研究期間主要關(guān)心的也是央地關(guān)系問題，故不宜推卻。但說些不痛不癢捧場的話也沒有什么趣旨，因此，想就譚教授新作中涉及的央地關(guān)系這一重要議題談幾點看法，見教于業(yè)界行家。
央地關(guān)系是一種政治關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。講政治關(guān)系，會涉及政治決斷，也就是說，一個共同體是如何處理整體與部分的關(guān)系的。當然，歷史經(jīng)驗的分析很重要，甚至古代的井田制、分封制、封建制、宗主制、殖民地、大一統(tǒng)帝國、邦聯(lián)、聯(lián)邦等，這些過往和既存的事實都表達了整體與部分的關(guān)系類型；至當代，基本上濃縮成聯(lián)邦制與單一制兩種類型了。從政治關(guān)系上來看，聯(lián)邦制存在著部分優(yōu)先，部分之和大于整體的邏輯關(guān)系。表現(xiàn)在合法性秩序上，就是聯(lián)邦的權(quán)力來自州的授權(quán)，部分的合法性是基礎。單一制是演繹邏輯關(guān)系，整體是原點，根據(jù)世事變化的需要，可以對整體做多種角度的部分切割，自然就是部分之和小于整體了。部分的權(quán)力來自整體的讓渡。政治上的央地關(guān)系必然要通過法律制度鞏固下來，聯(lián)邦制下的央地關(guān)系是契約化的，各個地方有很大的自主性，聯(lián)邦的權(quán)威在于契約中的權(quán)限或是表現(xiàn)為規(guī)范意義上的憲法中的職權(quán)；單一制下的央地關(guān)系是授予式的，地方與中央之間的權(quán)力界限是可以隨著中央的興趣變化而不斷變動的。這種邏輯關(guān)系很精確地反映在新中國成立后的央地關(guān)系上。中央不斷向地方放權(quán)，一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放。反復循環(huán)、不斷延綿，無有定則。今天也沒有完全擺脫這種魔咒。法律都不能約束這一魔咒，說明了央地關(guān)系確實比較復雜。當然，不能不說在單一制國家，央地關(guān)系更顯得政治性突出，法律性薄弱。
在全面推進依法治國的大背景下，要破解央地法律關(guān)系上的魔咒，尋找一個具有相對穩(wěn)定性的授權(quán)規(guī)則，保持一定時空范圍內(nèi)的秩序穩(wěn)定，確實需要建立一個央地關(guān)系的法律分析模型。譚教授的新作從財權(quán)事權(quán)兩個法律鏈接點來考慮這個問題的解決方案，應當說，抓住了央地法律關(guān)系的核心。譚教授運用了比較法的數(shù)據(jù)來分析央地財權(quán)、事權(quán)匹配的事例和經(jīng)驗，對我國目前央地法律關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配狀況做了比較精細的分析，提出運用憲法的價值和規(guī)則來相對固化央地關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配格局，這里面的邏輯是比較清晰的，由此產(chǎn)生的財政憲治主義思路也很有破題的價值。這是譚教授新作的學術(shù)意義所在。
我想補充一點的就是，央地關(guān)系中的財權(quán)、事權(quán)匹配問題是一個政治關(guān)系問題，不完全受制于法律制度的約束。財權(quán)、事權(quán)可以細化，甚至還可以分段、分區(qū)設計，從而保證央地法律關(guān)系的適當清晰度，但憲法制度中的財權(quán)、事權(quán)之間的平衡和比例關(guān)系狀況是否妥當，這實際上已經(jīng)超出了憲法價值和秩序的范圍。有時看似財權(quán)、事權(quán)不相稱的地方，可能央地關(guān)系在政治層面表現(xiàn)得很平穩(wěn)；而在財權(quán)、事權(quán)之間的匹配關(guān)系非常清晰，甚至具有明確的可預見性的情況下，央地之間的法律關(guān)系反而陷入了困境。故分析央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制，除了要引入憲法價值的判斷標準，對央地關(guān)系的政治樣態(tài)也不能忽視。譚教授新作中注意到了這個問題，但還有很多進一步闡發(fā)的空間。以目前的生態(tài)文明建設為例，從局部和眼前來看，許多央地財權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系是看不到均衡適當?shù)膬r值特性的，但因為政治上正確，故仍有其存在的合法性。總之，閱讀譚教授新作，既是受教，也是啟發(fā)。希望譚教授的新作促使更多的同行萌生新的選題，以此促進央地關(guān)系的深入研究。
譚波，2001年畢業(yè)于中南財經(jīng)政法大學法律系法學專業(yè)，獲法學學士學位，2004年畢業(yè)于中南財經(jīng)政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，獲法學碩士學位，2010年畢業(yè)于中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，獲法學博士學位。現(xiàn)為河南省高等學校中青年骨干教師，河南省教育廳學術(shù)技術(shù)帶頭人，入選河南省高等學校科技創(chuàng)新人才支持計劃，河南省法學會憲法學研究會常務理事。
引 言／001
第一章 央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的理論解構(gòu)／003
第一節(jié) 央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障問題的出現(xiàn)／003
一 央地財事兩權(quán)為什么要匹配？／004
二 央地財權(quán)、事權(quán)匹配在我國為什么需要憲法來保障？／006
三 部分國家財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的列示／009
四 新中國成立前央地關(guān)系財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障的歷史分析／014
第二節(jié) 財權(quán)、事權(quán)在各學科中的內(nèi)涵界定／020
一 財政學視角下的財權(quán)與事權(quán)／021
二 公共行政學視角下的財權(quán)與事權(quán)／024
三 法學視角下的財權(quán)與事權(quán)／026
第三節(jié) 財權(quán)、事權(quán)在法學視野內(nèi)的關(guān)系架構(gòu)／028
一 財力概念的式微與事權(quán)概念的單設／028
二 國外財權(quán)、事權(quán)匹配爭議解決的憲法趨勢／031
三 現(xiàn)行憲法對央地財權(quán)、事權(quán)匹配的機制缺位／034
四 總結(jié)／035
第二章 國外央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障樣板及意義分析／037
第一節(jié) 國外財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的樣板分析／038
一 亞洲區(qū)／039
二 歐洲區(qū)／049
三 美洲區(qū)／053
四 大洋洲區(qū)／055
五 非洲區(qū)／058
第二節(jié) 央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的意義分析／063
一 對單一制國家央地權(quán)力配置關(guān)系法治化的整體促進／063
二 對我國民主集中制框架下積極性理論的推進／066
三 對全面推進依法治國目標實現(xiàn)的催化／069
第三章 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障的現(xiàn)狀分析／073
第一節(jié) 新中國成立以來我國央地財權(quán)與事權(quán)關(guān)系演變的趨勢分析／073
一 新中國成立初期至改革開放之前的央地財權(quán)、事權(quán)關(guān)系／074
二 改革開放以來的央地財權(quán)、事權(quán)關(guān)系／076
第二節(jié) 現(xiàn)行央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障的形式和作用分析／083
一 從憲法表現(xiàn)形式的角度／083
二 從實際作用力的角度／088
第三節(jié) 央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障的具體領域分析／092
一 稅權(quán)與事權(quán)匹配的憲法保障問題／093
二 舉債權(quán)與事權(quán)匹配的憲法保障領域／097
三 財政轉(zhuǎn)移支付權(quán)與事權(quán)匹配的憲法保障問題／101
第四章 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的價值設定與原則構(gòu)建／105
第一節(jié) 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的價值設定／105
一 稅收權(quán)領域／105
二 財政權(quán)領域／115
第二節(jié) 央地財權(quán)、事權(quán)憲法保障的原則構(gòu)建／120
一 秩序價值下的法定原則／121
二 秩序和公平價值下的公開原則／126
第五章 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機制的補強與配套改革／130
第一節(jié) 從憲法表現(xiàn)形式和實際作用方面入手的補強舉措／130
一 從憲法典方面：財政立憲主義的落實／131
二 從憲法相關(guān)法和其他部門法的角度：強化通過法律實施憲法的機制／140
三 從憲法解釋和法律解釋層面：強化兩者的聯(lián)動機制，并行發(fā)展／143
四 從憲法慣例層面：實現(xiàn)財權(quán)、事權(quán)領域的憲法慣例的創(chuàng)生／145
第二節(jié) 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障在具體領域的制度補強／145
一 財權(quán)領域憲法保障制度補強／146
二 事權(quán)領域憲法保障制度補強／153
第三節(jié) 我國央地財權(quán)、事權(quán)匹配憲法保障機制的配套改革／165
一 事權(quán)相關(guān)領域／165
二 財權(quán)相關(guān)領域／169
三 結(jié)語／175
附 錄／176
附錄一 中華人民共和國預算法／176
附錄二 國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見／199
附錄三 國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見／209
附錄四 國務院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見／216
附錄五 國務院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告／226
附錄六 財政部關(guān)于印發(fā)《中央對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付辦法》的通知／233
附錄七 財政部關(guān)于印發(fā)《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》的通知／237
附錄八 財政部關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見／250
附錄九 廣東省人民政府關(guān)于改革和完善省對下財政轉(zhuǎn)移支付制度的實施意見／255
附錄十 上海市人民政府關(guān)于推進市與區(qū)財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見（試行）／265
參考文獻／273
后記／285
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