序

　　研究土地制度，存在起點(diǎn)選擇的問(wèn)題。以保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利為起點(diǎn)，法學(xué)界逐步形成一套關(guān)于中國(guó)土地制度的話語(yǔ)體系，并影響當(dāng)前改革。跟其中一些人接觸后發(fā)現(xiàn)，他們中的大部分人并不關(guān)心我國(guó)土地制度的現(xiàn)實(shí)，而是常常用德國(guó)或者美國(guó)的法律規(guī)范來(lái)批判我國(guó)實(shí)踐。這讓人感到困惑，難道離開(kāi)德國(guó)民法或者美國(guó)的財(cái)產(chǎn)制度，我國(guó)的土地制度就不存在自身的合法性基礎(chǔ)嗎？

　　前幾日，我們?cè)诒本┺r(nóng)村調(diào)查時(shí)看到，當(dāng)?shù)丶�體土地制度運(yùn)行越是良好的村莊，村級(jí)治理就越是良好。那些集體組織發(fā)揮作用的村莊，不僅公共品供給有效，而且國(guó)家惠農(nóng)資源投入也越是容易起成效。集體土地制度構(gòu)成農(nóng)村善治的關(guān)鍵。圍繞這些現(xiàn)象，我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中討論了土地制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的問(wèn)題。我曾經(jīng)指導(dǎo)讀書的一位學(xué)生，現(xiàn)在已經(jīng)法學(xué)博士畢業(yè)，她向我們介紹長(zhǎng)期困擾我國(guó)法學(xué)界的一個(gè)難題是，如何將公有土地制度納入以個(gè)體產(chǎn)權(quán)為根基的現(xiàn)代民法體系中。主流的法學(xué)理論解釋不了公有的性質(zhì)，自然就無(wú)法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行定義，也無(wú)法區(qū)分憲法意義上的“國(guó)家所有”與民法意義上的“國(guó)家所有”。

　　法律上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被視為“特殊組織”或“其他組織”。制定法律的人盡管意識(shí)到了它與其他類型的組織主體不同，但是卻對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身屬性并沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)，因此只好用“其他”來(lái)指稱。在實(shí)踐中，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革，必須建立在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織屬性深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。也就是說(shuō)，僅僅在法條中將其定義為“其他”是不夠的。在很多人那里，“其他組織”僅僅是一個(gè)詞語(yǔ)，將其替換為“A組織”或者“B組織”并無(wú)差別，因?yàn)椤癆組織”或者“B組織”也可以在法律條文中與一般法人組織區(qū)分開(kāi)來(lái)。由于缺乏對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，“其他”就成為沒(méi)有內(nèi)容的抽象詞匯。更有甚者，由于德國(guó)、美國(guó)或是其他國(guó)家的制度里沒(méi)有這個(gè)事物，有人于是就將我們實(shí)實(shí)在在存在和發(fā)揮巨大作用的集體經(jīng)濟(jì)組織視為“怪胎”。這一類看法，幾乎成為當(dāng)前我國(guó)土地制度研究上的主流。這類主流認(rèn)識(shí)，試圖拋棄我國(guó)土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)，將德國(guó)或是美國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)當(dāng)作一般現(xiàn)實(shí)。

　　還有一類思路是，追求對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)、規(guī)律和功能的認(rèn)識(shí)，通過(guò)研究將法律上的“其他組織”變成包含具體內(nèi)容的制度和實(shí)踐。這種思路將我國(guó)土地制度的歷史和現(xiàn)實(shí)作為討論問(wèn)題的起點(diǎn)，深入考察土地制度實(shí)踐，實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)其合理性和不合理性成分，并分析制度改善方案。

　　以上談?wù)搶?duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的看法，是想通過(guò)這個(gè)來(lái)表明我們看問(wèn)題的思路。我本人不從事法學(xué)研究，我們團(tuán)隊(duì)中關(guān)注土地制度的同人，也從來(lái)沒(méi)有人會(huì)對(duì)照著國(guó)外法律條文來(lái)批評(píng)中國(guó)土地制度實(shí)踐。法律是社會(huì)制度的一種形式，研究土地制度最終會(huì)指向相關(guān)法律。盡管如此，作為基本社會(huì)制度的土地制度卻不是學(xué)習(xí)過(guò)法律知識(shí)的人的思想產(chǎn)物，想要建立更好適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的土地制度，必須回到社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

　　我本人以及我所在的團(tuán)隊(duì)較晚才開(kāi)始關(guān)注土地問(wèn)題。在從事農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的研究過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)主流理論所無(wú)法理解的中國(guó)土地制度，在實(shí)踐中卻發(fā)揮重要的作用。比如，集體土地制度在解決土地細(xì)碎化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代等方面的作用；再如征地制度在促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展以及保障社會(huì)公平等方面的作用。我認(rèn)為，不能抽象地去討論一項(xiàng)制度的好與壞，也不存在抽象的“好制度”或者“壞制度”。當(dāng)一項(xiàng)制度能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平時(shí)，它就是好的制度，否則，就是應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的制度。我國(guó)現(xiàn)存的土地制度，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平方面都發(fā)揮積極作用，不能因?yàn)椴环�合其他�?guó)家的制度規(guī)范而否定它。

　　中國(guó)現(xiàn)有的土地制度是經(jīng)過(guò)不斷改革完善形成的。經(jīng)過(guò)新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)，消滅土地私有制，建立土地公有制度，土地公有制是我國(guó)土地制度的根本起點(diǎn)。一些人試圖將其他國(guó)家的制度照搬到中國(guó)，是忽視了我國(guó)土地制度的根本起點(diǎn)。比如，一些人認(rèn)為《土地管理法》不符合物權(quán)規(guī)則，主張按照物權(quán)原則來(lái)修改《土地管理法》。這類主張，忽視我國(guó)土地制度的起點(diǎn)是《憲法》所規(guī)定的土地公有制，修訂《土地管理法》不能越過(guò)這個(gè)底線。桂華在本書中討論“中國(guó)土地制度的憲法秩序”，針對(duì)的是一部分人試圖超越《憲法》來(lái)理解土地制度。其中，一個(gè)簡(jiǎn)單而又十分重要的道理是，中國(guó)土地制度的基本原則是由《憲法》而非《物權(quán)法》規(guī)定的。土地屬于基本生產(chǎn)資料而非私有財(cái)產(chǎn)，帶著憲法的視角，才能夠理解《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款的內(nèi)涵，并指導(dǎo)當(dāng)前改革沿著正確方向前進(jìn)。

　　在本書中，桂華將建設(shè)用地與農(nóng)用地分開(kāi)討論，全面涉及當(dāng)前一些重大焦點(diǎn)問(wèn)題，比如征地制度改革、土地承包法修訂、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地改革等。桂華不是法學(xué)專業(yè)出身，為了更好地對(duì)話，他運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)研究方法來(lái)討論很多法學(xué)問(wèn)題。即這本書關(guān)于我國(guó)土地制度的認(rèn)識(shí)，都來(lái)自于作者廣泛的社會(huì)調(diào)查和基于調(diào)查的思考。這是一本接地氣的著作，它會(huì)帶給我們關(guān)于中國(guó)土地制度很多完全不同的認(rèn)識(shí)。

　　是為序。

　　賀雪峰

　　麻城五腦山2017年7月30日