十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，只有法治財(cái)稅的理論框架和制度建設(shè)，才能張揚(yáng)財(cái)稅制度在現(xiàn)代治理體系中的積極功用。

一、法治與財(cái)稅

法治財(cái)稅這一概念的提出，首先離不開對(duì)法治和財(cái)稅的承認(rèn)和重視。法治與財(cái)稅聯(lián)系緊密。在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，法治作為一個(gè)國家的治理方式已經(jīng)逐漸得到認(rèn)可。法治既具有法律保留、正當(dāng)程序等形式上的要求，又強(qiáng)調(diào)法律的道德基礎(chǔ)，維護(hù)秩序與安全，還有公平正義與人性尊嚴(yán)。財(cái)稅所需要的，正是這樣的法治�，F(xiàn)代財(cái)稅制度需要建立在法治的基礎(chǔ)上，財(cái)稅政策的制定和實(shí)施不僅需要有法可依，而且需要有良法善治。財(cái)稅制度的宗旨是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此衍生的控權(quán)理論則需要以完善的法治佐助。

法治推進(jìn)良法善治的落腳點(diǎn)是維護(hù)公民權(quán)利，而財(cái)稅作為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的連接點(diǎn)，對(duì)法治進(jìn)步的推動(dòng)作用自然不可小覷。因此，建立財(cái)稅制度能推進(jìn)中國的法治建設(shè)，只有維護(hù)好公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)納稅人的基本權(quán)益，滿足政府的合理開支需要，才能實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)。從這個(gè)意義上講，財(cái)稅正是實(shí)現(xiàn)法治中國夢(mèng)的重要助推器。

法治財(cái)稅這一概念卻不僅僅是法治與財(cái)稅的簡(jiǎn)單拼接，其立足于從管理到治理的時(shí)代語境變遷，同時(shí)伴隨著社會(huì)制度的結(jié)構(gòu)性變化也即法治重要性的不斷提升，建基于公共財(cái)產(chǎn)治理與社會(huì)利益平衡的基本立場(chǎng)上。

二、法治財(cái)稅的理念飛躍

從財(cái)稅法制到財(cái)稅法治再到法治財(cái)稅，是觀念、制度和行為方式的兩次飛躍。財(cái)稅法制是由財(cái)稅法律法規(guī)構(gòu)成的體系，從動(dòng)態(tài)演進(jìn)的角度出發(fā)，如果財(cái)稅領(lǐng)域基本事項(xiàng)都能法定，那么實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法制是遲早的事。然而，由財(cái)稅法制上升到財(cái)稅法治，卻不那么容易。法制既指一國的法律制度，也可以指嚴(yán)格依法辦事的一種方式，主要指向的是具有實(shí)體性的法律制度，屬于制度的范疇；而法治則主要是主張執(zhí)政者應(yīng)該嚴(yán)格守法、依法辦事，是一種治國理念、原則和方法。 周旺生：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第520-521頁。兩者的主要聯(lián)系則是：法治的實(shí)現(xiàn)，需要以健全法制為前提條件，沒有健全的法律制度，則不可能產(chǎn)生真正的法治。財(cái)稅法制強(qiáng)調(diào)健全基本財(cái)稅事項(xiàng)的立法，使財(cái)稅方面的事項(xiàng)有法可依；財(cái)稅法治還強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)稅法律規(guī)范的框架內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，體現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的制約。

不過，僅做到財(cái)稅法制或財(cái)稅法治仍然不夠。前者限于法律文本的范疇，僅對(duì)有法可依提出要求，而對(duì)良法善治在所不問，這樣無法有效適用于實(shí)踐的法律體系又能起到什么作用？后者則更多關(guān)注制約公權(quán)力，忽略了財(cái)稅領(lǐng)域中復(fù)雜的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。在現(xiàn)代治理語境下，權(quán)力并非受到單向限制，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力對(duì)權(quán)利的助推和保障。從本質(zhì)上講，財(cái)稅法制和財(cái)稅法治都難以脫離法律工具主義之窠臼，僅僅揭示出財(cái)稅事項(xiàng)在經(jīng)濟(jì)層面的規(guī)律從而制定法律，這與一般的財(cái)稅制度有何區(qū)別？

有鑒于此，我們所提出的法治財(cái)稅，正是在前兩者的基礎(chǔ)之上，努力做到以下四點(diǎn)：第一，一切財(cái)稅行為，都必須納入法治軌道，易言之，涉及公共財(cái)產(chǎn)的收入、支出、管理等全過程的一切事項(xiàng)，都須緣法而治；第二，法治作為定語修飾財(cái)稅，這里的法是整全性概念，不限縮在狹義財(cái)稅法視域，法律適用情事下，存在具體財(cái)稅法律規(guī)范時(shí)自然直接適用該規(guī)范，相反情形下可借鑒相關(guān)法律部門的制度規(guī)范，如其他法律部門也無相關(guān)規(guī)定，則依循一般法理或基本法律原則，并據(jù)以推進(jìn)相關(guān)規(guī)則建構(gòu)；第三，法治財(cái)稅突出財(cái)稅的基礎(chǔ)地位，即任何與財(cái)稅相關(guān)的事項(xiàng)，都納入考量范疇，不限于傳統(tǒng)觀念中的狹義財(cái)稅活動(dòng)；第四，這里使用法治而非法制，全面涵蓋靜態(tài)的法律制度和動(dòng)態(tài)的法律實(shí)踐，而且，要求財(cái)稅領(lǐng)域的規(guī)范生成、運(yùn)作、變遷，必須既在形式上符合法治要求，又在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)法治的價(jià)值理念。

三、法治財(cái)稅的理論基礎(chǔ)

法治財(cái)稅這一概念筑基于公共財(cái)產(chǎn)法、私人財(cái)產(chǎn)課稅權(quán)、財(cái)稅法定等多個(gè)理論之上，這些正是我們?cè)诒緯�第一部分所概括的學(xué)術(shù)理論。

法治財(cái)稅對(duì)財(cái)稅法制化提出了更高要求，不僅要求財(cái)稅事項(xiàng)有法可依、有法必依，還要求在治國之時(shí)將法治化的財(cái)稅制度作為基本的立足點(diǎn)，進(jìn)而在憲法中明確規(guī)定重大財(cái)稅事項(xiàng)。在推進(jìn)法治財(cái)稅的過程中，首要解決的便是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國家課稅權(quán)之間的沖突，而這正在公共財(cái)產(chǎn)法的理論范疇內(nèi)。作為財(cái)稅法核心范疇的公共財(cái)產(chǎn)，從形式上看，是可以貨幣形式表示的公眾之財(cái)；究其實(shí)質(zhì)而言，公共財(cái)產(chǎn)體現(xiàn)了國家與納稅人的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、立法與行政的關(guān)系和政府與市場(chǎng)的關(guān)系。公共財(cái)產(chǎn)區(qū)別于私人財(cái)產(chǎn)在法律制度構(gòu)建中的核心要義便是控權(quán)，而建構(gòu)于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)概念之上的公共財(cái)產(chǎn)法，是經(jīng)由私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化而成的公共財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)化及其運(yùn)行規(guī)則，其核心要義也是控權(quán)。

對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)力的控制，具體體現(xiàn)為公共財(cái)產(chǎn)的取得和支配應(yīng)嚴(yán)格遵循法定主義。例如，當(dāng)前財(cái)稅體制改革重點(diǎn)推進(jìn)的營改增、消費(fèi)稅、資源稅改革以及研究推進(jìn)的房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅改革，都應(yīng)納入稅收法定原則的調(diào)整范疇，逐步實(shí)現(xiàn)稅種立法。

控權(quán)說到底還是為了保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的私法與稅法的雙重保護(hù)是私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的憲法地位的應(yīng)有之義。以私法和稅法的雙重保障為依托，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅有權(quán)對(duì)抗其他平等市場(chǎng)主體，更有權(quán)對(duì)抗國家征稅權(quán)的非法侵奪。這恰恰是法治財(cái)稅所強(qiáng)調(diào)的對(duì)納稅人的扶持，也恰恰體現(xiàn)了納稅人利益和國家利益的和諧統(tǒng)一既有利于國家的穩(wěn)定、社會(huì)的和諧，又保障了個(gè)人的生存和發(fā)展。

四、法治財(cái)稅與國家治理

近年來，法治財(cái)稅的觀念和價(jià)值愈來愈得到重視，這與國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也緊密相關(guān)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，彰顯著財(cái)稅體制在理財(cái)、治國、安邦中發(fā)揮著基石性和制度性作用。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法的全過程、全覆蓋，體現(xiàn)了從靜態(tài)的、形式的和立法上的法制到動(dòng)態(tài)的、實(shí)質(zhì)的和全面的法治的飛躍。習(xí)近平總書記在黨的十九大政治報(bào)告中進(jìn)一步明確提出：中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史定位；全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。如此種種，無不顯示出法治財(cái)稅的重要性與必要性，也說明法治財(cái)稅為時(shí)代所需，為國家治理所需。法治財(cái)稅建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，財(cái)稅法學(xué)者應(yīng)充分發(fā)揮自己的學(xué)術(shù)智慧，融理論與實(shí)踐為一體，為推動(dòng)國家的財(cái)稅問題的解決貢獻(xiàn)力量。

紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。 僅僅是概念的闡發(fā)，還不足以解決實(shí)際問題，法治財(cái)稅與財(cái)稅改革息息相關(guān)。財(cái)稅體制改革從四個(gè)維度拉開序幕，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度，完善稅收制度，推進(jìn)財(cái)稅法治化進(jìn)程。具體而言，《預(yù)算法》歷經(jīng)波折終于2014年8月完成首次修訂，并于2015年1月1日起開始施行，新法在立法宗旨、預(yù)算編制、預(yù)算公開、地方債、預(yù)算法律責(zé)任等方面都有明顯的完善；單行稅種如房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅、增值稅、資源稅等，在立法或?qū)W說上，都掀起了一股改革浪潮；稅收征管法的修改則應(yīng)著眼于對(duì)納稅人權(quán)利的尊重與保障，實(shí)現(xiàn)稅收征管領(lǐng)域的良法美治……在法治視野下，我國的財(cái)稅改革過程，應(yīng)當(dāng)同時(shí)也是稅收法定的實(shí)現(xiàn)過程。法治作為一種規(guī)則的治理模式，能夠最大限度地表達(dá)民情、反映民意、匯聚民智，最為廣泛地統(tǒng)合分歧、贏得理解、凝聚共識(shí)，最為有效地增強(qiáng)改革成果的權(quán)威性、科學(xué)性與可接納度。特別是隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面對(duì)思想觀念的障礙與利益固化的藩籬，用法治思維指導(dǎo)改革進(jìn)程就尤顯重要。我們相信，法治框架下的財(cái)稅改革，一定能夠回應(yīng)時(shí)代需求，構(gòu)建起科學(xué)的財(cái)稅體制，最終推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

在財(cái)稅領(lǐng)域的各個(gè)層面，法治財(cái)稅具有廣闊的運(yùn)用空間，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。法治思維在財(cái)稅改革過程中至關(guān)重要，財(cái)稅法學(xué)者應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國發(fā)展的現(xiàn)有問題與實(shí)際需要，在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上提出具有可行性、超前性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，使其能夠?yàn)閳?zhí)政者和民眾所接納，通過智慧來推動(dòng)法治財(cái)稅理想的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，本書收錄了我這幾年來的相關(guān)理論學(xué)說，包括基礎(chǔ)理論、預(yù)算制度革新、稅制改革等多方面內(nèi)容，以期展現(xiàn)法治財(cái)稅研究的最新成果，助力當(dāng)下和未來的法治財(cái)稅建設(shè)。然而，要實(shí)現(xiàn)真正的法治財(cái)稅，尚有很遠(yuǎn)的路要走。在探索法治財(cái)稅的進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)融通理論與實(shí)踐，為解決中國的財(cái)稅法實(shí)際問題貢獻(xiàn)力量！

劉劍文