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歷史變遷的制度透視
在《歷史變遷的制度透視》中作者認為,對憲政制度的研究不應該枯燥無味,更不能是靜態(tài)的,必須與活生生的個案結合起來,在制度運作的具體過程中體會制度的歷史作用。本書收錄了數(shù)十篇關于民國制憲、議會政治、比較政制等問題的文章,以比較的視野力求更加客觀地認識百年來的中國憲政歷程。作者強調,當人們在評價民國初年的民主政治時,總習慣以當代英美成熟的民主政治為標準,因此,得出的結論常常是中國不如西方,原因則是中國沒有民主政治文化的土壤。然而,中國百年前短暫的民主試驗畢竟只是制度改革的開端,尚處在萌芽階段,即使要與西方比較,也應以英美18世紀、19世紀早期民主形態(tài)為對象,這樣的中外對比,才會更加客觀。
一位青年政治學者十年憲政研究的最新成果
許紀霖 蕭功秦 張千帆 王家范 馬勇 誠摯推薦 重現(xiàn)20世紀中國多種政體的歷史原貌 在比較視野下,用個案研究方法解析中國政制的百年顛沛 本書結合歷史學與政治學研究之長,就民國制憲、議會政治、比較政治等問題進行了深入探討,對20世紀中國憲政史提出了獨樹一幟的見解。
嚴泉,1973年生,歷史學碩士(1999年),法學博士(2005年),上海大學和平與發(fā)展研究中心助理研究員,臺灣政治大學國際關系研究中心訪問學者(2001年),上海臺灣研究所特約研究員。曾在《開放時代》、《二十一世紀》(香港)、《上海臺灣研究》等期刊上發(fā)表論文十余篇,出版合著一本。作為主要執(zhí)筆人先后參與上海市哲學社會科學課題兩項,國務院臺辦課題五項。先后在國有企業(yè)、政府機關任職,現(xiàn)從事比較憲政史、臺灣問題研究。
自序:我的憲政史研究道路....................................... 001
上輯 民國政治轉型與制度經(jīng)驗................................... 001 民國時期的政體轉型............................................. 003 現(xiàn)代中國的首次民主轉型 ——讀朱宗震《真假共和——1912 中國憲政實驗的臺前幕后》......... 012 民國早期的政治權力變遷......................................... 018 民國北京政府時期的政治參與..................................... 027 透視民國早期的政治文化......................................... 037 理念與利益:抗戰(zhàn)時期民主運動的反思——讀聞黎明《第三種力量與抗戰(zhàn)時期的中國政治》................. 043 國民黨的十年政改(1938 - 1948)................................ 050 《臨時約法》與民國政體規(guī)劃..................................... 057 《天壇憲法草案》與民初憲政選擇的失敗........................... 063 “超總統(tǒng)制”與民初政體選擇的迷失............................... 076 央地關系:民國初年省憲的制度設計............................... 079 民國式制憲國大模式與 1947 年《中華民國憲法》.................... 083 民國早期制憲與民主化經(jīng)驗....................................... 086 民國北京政府籌備國會事務局與選務運作........................... 090 民主遺產:清末民初上海的地方自治............................... 097 “職業(yè)議長”吳景濂與曹錕賄選................................... 104 國會政治與民國早期的民主轉型................................... 108 民國國會立法程序與《羅伯特議事規(guī)則》........................... 113 南京臨時參議院是如何開會的..................................... 118 民初國會議場上的質詢場景....................................... 122 安福國會與保守主義議會政治..................................... 130 民初臨時參議院與臨時政府的沖突與對立........................... 138 民初第一屆國會選舉舞弊與競選活動............................... 149 民初上海第一屆國會及省議會議員選舉............................. 156 一位北洋政府外交官 1917 年的社交文娛生活........................ 166 下輯 比較政制發(fā)展與制度體驗................................... 171 民國與美國:制憲目標與模式的比較............................... 173 法國式制憲議會模式與 1923 年《中華民國憲法》.................... 179 美國式制憲會議模式與 1922 年《湖南省憲法》...................... 184 比較視野中的中美制憲議員背景特色............................... 188 國王陛下的反對黨............................................... 197 查爾斯·蒂利對歐洲近代民主化的新觀察........................... 200 從“法蘭西共和國”到“法蘭西國家”............................. 206 歐美國家政黨提名制度與議會選舉................................. 217 議會彈劾權運作的憲政經(jīng)驗....................................... 226 總統(tǒng)制、議會制政體選擇與政治轉型............................... 237 政治妥協(xié)與立憲政治............................................. 241 重返自由歷程中的 20 世紀........................................ 246 民主路線圖與埃及民主化的經(jīng)驗教訓............................... 253 分權的代價:美國颶風災難與聯(lián)邦體制............................. 256 細節(jié)決定穩(wěn)定:關注選舉程序..................................... 305
民國時期的政體轉型
“在20世紀,極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制!倍袊孕梁ジ锩詠淼拿駠w轉型歷程恰好印證了美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓(SamuelHuntington)的這一論斷。而將民國歷史放在政體轉型這一框架下來考察和討論,無疑是非常重要的。本文就試圖以20世紀民主轉型的普遍經(jīng)驗為分析基礎,在經(jīng)驗的立場上,發(fā)現(xiàn)民國時期政體轉型的制度軌跡,總結民國時期政體轉型的制度經(jīng)驗。 20世紀初的政體轉型:從帝國專制到威權政體 在20世紀初全球第一波民主化浪潮中,辛亥革命迎來了遠東第一共和在中國的誕生。從政治轉型的角度來看,辛亥革命是一次政體轉型的過程,中國經(jīng)歷了從帝國專制到威權政體的轉型。 關于威權政體,以研究威權政體著名的美國學者胡安·林茨(JuanJ.Linz)曾對威權政體提出定義,認為威權政體“是有限的多元政治,但非責任政治;政治體系有一套精密的意識形態(tài)作為指導,但另有不同心態(tài)(指封閉心理結構);政治體系除在某一發(fā)展時期外,并沒有廣泛而深入的政治動員;只有一人或一小群人運用政治體系的統(tǒng)治權,其權力雖缺乏明確界線,但實際運用上卻可預測其范圍”。威權政體與專制政體是不同的,特別是它的有限的政治多元主義、有限的政治動員等特征。 中華民國建立以后,雖然民國初年(1912—1913年)與袁世凱死后的北京政府時期(1916—1928年),政治民主化程度超過后者,但是與當時世界各主要民主國家相比較,其民主化形態(tài)仍然是初級的、有限的。 比如在政體制度行政與立法權力關系設計上,與當時實行責任內閣制的法國、英國不同的是,民初《臨時約法》賦予參議院同意權與彈劾權,但是政府缺乏制約議會的權力。在責任內閣制國家里,當政府與議會發(fā)生政爭時,政府擁有解散權,即有權提前解散議會,重新選舉立法機關。而《臨時約法》卻沒有規(guī)定解散權,形成政府缺乏反制議會能力的單向權力制約關系。在民國早期(1912—1928年)實際政治運作中,解散權的制度性缺陷對政治轉型造成的消極影響是非常顯著的。當國會與政府發(fā)生政爭時,作為政府的一方并不能合法地解散國會、依法重新舉行國會選舉,以此來解決政治沖突,最后采取的只能是非法的武力解散國會方式。無論是1913年總統(tǒng)袁世凱與國會圍繞《天壇憲法草案》產生爭執(zhí),還是1916年至1917年國會與國務總理段祺瑞關于對德(國)宣戰(zhàn)案發(fā)生沖突,這一制度性缺陷都表現(xiàn)得非常明顯。有學者認為:“歷史學家們經(jīng)常責備袁世凱破壞約法,但是臨時約法本身由于存在許多模糊不清的地方而備受批評。袁世凱不能控制內閣,內閣總理也不能?偫聿皇谴韰⒆h院多數(shù)黨,他不能控制預算或者是地方政府。參議院可以彈劾政府,但是政府并不能解散參議院!彼粤⒎ㄅc行政機關“萬一發(fā)生爭執(zhí),雙方都沒有合法的手段來制約對方”。與其他幾部民國早期憲法或憲法草案不同的是,《臨時約法》在多數(shù)時期一直是扮演國家憲法的角色,發(fā)揮了實際作用,因此其制度性缺陷造成的實際影響是值得重視的。正如《劍橋世界近代史》的作者對民初政治的評論,“中國有了一個新政權,但是它依然缺少一個可行的政體”。 第一屆民國國會選舉也是如此。雖然選民人數(shù)急劇增長,總數(shù)達到3400多萬,比例超過當時中國總人口的10%。但是在選舉資格方面,卻與20世紀初的普選潮流相抵觸,設定了種種限制。其中在財產資格方面,《眾議院議員選舉法》要求選舉人必須納直接稅兩元以上,或有價值500元以上的不動產。教育資格則規(guī)定選舉人應具備小學以上學歷,或有與小學以上學歷相當?shù)馁Y格。“不識文字者”不得有選舉權及被選舉權,女性也完全被剝奪了選舉權和被選舉權。而在一戰(zhàn)前后,除法國外,當時各主要民主國家均開始實行普選制度,取消在選舉資格方面的限制。在選舉方式上,國會眾議員是間接選舉制,分為初選舉、復選舉兩步。初選舉以縣為選區(qū),選出初選當選人。復選舉合并若干初選區(qū)為復選區(qū),由初選當選人選舉復選當選人,即該復選區(qū)眾議員,這與當時世界各國下院多采用的直接選舉制不同。 由此可見,雖然民國初年的中國經(jīng)歷了短暫的民主轉型,但是其進程即使沒有被袁世凱非法中斷,以當時的綜合條件,建立的至多是一種威權政治形態(tài),只不過政治民主化的程度要超過袁世凱政府(1914—1916年)與南京國民政府時期的威權統(tǒng)治。 在民國早期,威權政體特征最為顯著的當屬袁世凱統(tǒng)治時期。與傳統(tǒng)專制統(tǒng)治不同的是,袁世凱建立的制度類似二戰(zhàn)后南美國家阿根廷的“超總統(tǒng)制”威權政體。1914年頒布的《中華民國約法》規(guī)定大總統(tǒng)總攬統(tǒng)治權,國務卿、各部總長對總統(tǒng)負責,總統(tǒng)擁有獨立任免權、緊急命令權、絕對否決權等超級權力。不過在形式上,還是構建了一種行政監(jiān)督體制,如規(guī)定立法院有彈劾總統(tǒng)的權力,立法院議員五分之四以上出席,四分之三以上可決,即可彈劾總統(tǒng)。而參政院則應總統(tǒng)之咨詢,審議重要政務。此外,參政院還擁有解散立法院的同意權、財政緊急處分權,并能公布立法院通過的法律、發(fā)緊急教令代替法律、推舉民國憲法起草委員、審定民國憲法案,還可以在立法院未成立前代行立法院職權。雖然這些制度設計只是徒具形式,但已經(jīng)不同于傳統(tǒng)皇權專制模式。 但是隨后袁世凱的稱帝卻是個致命錯誤。這一政治選擇,不僅引發(fā)中央與地方的護國戰(zhàn)爭與北洋集團內部的分裂,致使北京中央政府失去權威,而且導致一代政治強人在憂憤之中過早離世。畢竟袁世凱死時才57歲,對政治人物來說正當盛年,而政治強人的權威是威權政體存續(xù)的關鍵。袁世凱死后,再也不存在一位全國性的政治強人,一個穩(wěn)定的威權統(tǒng)治也就無法建立起來。但即使如此,威權政體的重要特征,即有限民主的政治生態(tài),在虛弱的北京政府時期依然是持續(xù)存在的。否則,就無法解釋五四運動、新文化運動成功的制度條件。 民國早期的轉型經(jīng)驗表明,一國的民主轉型有可能過渡到威權或極權政治,這種失敗結局意味著民主崩潰的發(fā)生。民國初年民主轉型的結局,就是民主崩潰的一種形式。第一屆民國國會解散后,袁世凱統(tǒng)治時期的中國成了20世紀第一個民主轉型變成威權體制的國家。此后,再次經(jīng)歷短暫的民主轉型與自由化試驗失敗之后,中國又開始了國民黨的威權統(tǒng)治。 不過,世界范圍內各國民主化經(jīng)驗告訴我們,民主化是一個艱難的過程。它不是一個直線過程,而是一個曲折復雜多變的過程。曾任北京政府國務總理的顏惠慶在自傳中檢討說:“在采用共和制政體中所表現(xiàn)出的急切心情和盲目熱情,說明我們并不真正懂得,一個共和國不可能在一天或一年中就成功建立起來,而是需要經(jīng)過幾十年的教育和準備,因為各方面的進步,包括政治的進步,并非可以跳躍式來完成,而是必須腳踏實地一步一步地去完成。”民國著名外交家顧維鈞也在回憶民初政治轉型時強調:“民主不能在一夜之間產生!泵裰鞅罎⑵鋵嵤且环N普遍與合理的政治現(xiàn)象。二戰(zhàn)前歐洲一些威權主義政權(如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙)和激進主義威權政權(如法西斯意大利、納粹德國)的出現(xiàn),都是各國民主化失敗的結果。 威權政體轉型的失。捍笠唤y(tǒng)與新中國的建立 與當代中國政治發(fā)展所處的國際環(huán)境不同的是,民國時期的中國一直面臨救亡圖存的巨大現(xiàn)實困境,特別是國民政府長期陷于對日抗戰(zhàn)的泥淖之中。惡劣的國際環(huán)境,直接導致國內四分五裂的局面長期存在。蔣介石雖然稱得上是領袖人物,但是與毛澤東相比較,才干當然是“略輸文采”。更重要的還是時空環(huán)境不佳:南京國民政府十年建設稍有起色,就遭到了日本的毀滅性入侵;到了抗戰(zhàn)結束,又面臨強大的政治對手中共的挑戰(zhàn),表面風光的國民政府其實已經(jīng)是“強弩之末”。在這種狀態(tài)下,任何試圖完成威權政體向民主轉型的努力,都幾乎是不可能的。典型的事例就是國民政府在憲政改革方面的兩次努力。第一次是從1936年至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)。1936年5月1日,立法院討論通過《中華民國憲法草案》,5月5日由國民政府明令宣布,時稱“五五憲草”。隨后公布《國民大會組織法》《國民大會代表選舉法》,各省進行了國民大會代表選舉(部分省區(qū)未完成)。原定于1936年11月12日召開國民大會制定憲法,正式宣布結束“訓政”。后又宣布大會推遲一年改在1937年11月12日召開。不料1937年7月全面抗戰(zhàn)爆發(fā),“制憲國大”籌備工作被迫中斷。抗戰(zhàn)時期雖然有國民參政會與憲政運動,不過由于身處西南大后方,其影響都是局部性的。 從政體制度特色來看,“五五憲草”具有濃厚的威權色彩。雖然作為立法機關的國民大會權力較多,包括選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)、罷免總統(tǒng)和副總統(tǒng)、修改憲法、復決立法院提出的憲法修正案等,但是“五五憲草”確定的政體制度仍然是一種“強總統(tǒng)制”?偨y(tǒng)有人事任免權、緊急命令權、緊急處分權、軍事權、外交權、法律公布權、戒嚴解嚴權、赦免權、榮賞權、立法復議權等十種權力。如有關人事任免權的規(guī)定,與1914年《中華民國約法》很相似:總統(tǒng)在人事任免上是獨立的,任命行政院長不必經(jīng)過國民大會同意,行政院長對總統(tǒng)負責而不是對國民大會負責,行政、司法、考試三院院長也由總統(tǒng)任命。而緊急命令權與緊急處分權行使更是自由,憲草規(guī)定“總統(tǒng)有發(fā)布緊急命令及為緊急處分之權”“總統(tǒng)得召集五院院長會議解決關于兩院以上事項,及總統(tǒng)交議事項”,沒有要求總統(tǒng)在行使緊急命令權和緊急處分權時必須事先征得立法機構的同意,只是規(guī)定應該經(jīng)過行政會議的議決與立法院的追認。 第二次憲政改革是在抗戰(zhàn)之后。1946年11月15日,“制憲國大”在南京召開,制定正式憲法。當時提交大會議決的憲法草案是政協(xié)會議版本,就是各黨派及無黨派對“五五憲草”多次修改后的最終版本!爸茟棁蟠怼庇墒昵斑x出的代表和新增補的代表組成。雖然中共和民盟(民社黨除外)拒絕出席,但“制憲國大”超過法定人數(shù),屬合法大會!爸茟棁蟆苯(jīng)過激烈、廣泛的討論和審查,在12月25日通過《中華民國憲法》,并決定1947年12月25日為行憲日。 《中華民國憲法》通過后,民國進入“行憲”,即實行憲政階段。主要內容包括:由全國人民直接普選產生國大代表和立法委員,由各省、市參議會間接選出監(jiān)察委員,再由國大代表選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)。1947年1月1日,國民政府公布《中華民國憲法》,于同年12月25日正式施行,史稱1947年《民國憲法》。1947年3月21日相繼公布《行憲國民大會組織法》、《行憲國民大會代表選舉罷免法》、《總統(tǒng)、副總統(tǒng)選舉罷免法》、《立法委員選舉罷免法》、《監(jiān)察委員選舉罷免法》和《五院組織法》。經(jīng)過積極的普選籌備,1947年11月21日至23日,全國除山東、新疆外,舉行了國大代表的直選。1948年1月22日至23日,國民黨統(tǒng)治區(qū)舉行立法委員直選。5月8日第一屆立法委員集會南京國民大會堂,并選出孫科與陳立夫為正、副院長。1948年3月29日至5月1日,剛剛當選的國民代表大會代表聚會南京,召開“行憲國大”,蔣介石、李宗仁分別當選總統(tǒng)、副總統(tǒng)。 民國時期著名憲法學者陳茹玄認為1947年民國憲法對于“五五憲草”改善之處頗多。“如對人民之自由權利采用積極保護方式,取消‘非依法律不受限制’原有之字句。并嚴定中央限制該項自由之立法范圍,以防濫用立法權,剝奪人民之權利!绷⒎ㄎ瘑T改由民選,使地方民意與國家立法機關息息相通,更好地代表民意,“立法院不致有官僚化或政府機關化之弊”。省長不由中央指派,而由各省人民直接選舉,使地方人民有選擇行政管理人員的自由。明定司法院為解釋憲法的機關,“使司法院成為類似美國之大理院為‘憲法之保護人’,提高司法之地位”。遺憾的是,這次憲政改革又因國民政府內戰(zhàn)的失敗而告終。 其實,對于內憂外患的民國來說,當務之急仍然是完成國家統(tǒng)一的使命,“統(tǒng)一”壓過“轉型”。國共在1946年到1949年的內戰(zhàn),其實已經(jīng)演變成為新的王朝統(tǒng)一戰(zhàn)爭。最后形成的金觀濤、劉青峰先生所稱的“超穩(wěn)定結構”,不過是大一統(tǒng)局面的再次形成。不過,這次建立的是新型的中共體制,而不是傳統(tǒng)的帝國專制體制。當然,如果沒有1937年以后的對日抗戰(zhàn),中共力量的復蘇是極其艱難的,這樣經(jīng)過二三十年的國民黨威權統(tǒng)治,中國從20世紀四五十年代開始民主轉型也是有可能的,無論是國民黨的“軍政—訓政—憲政”的政治規(guī)劃,或是后來在臺灣的實踐,都是很好的歷史注腳。 在這個意義上講,民國時期的各個階段,基本上均屬于威權政體模式,中國初步完成了威權政體的轉型。但是中日戰(zhàn)爭與國共內戰(zhàn),中斷了威權政治在中國的發(fā)展,并使得民主轉型的前景成為泡影。 “威權民主”與民國政體轉型經(jīng)驗
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