前言　如何自覺主動加強文物工作，
多方合力走出符合國情之路

盡管有很多不盡如人意之處甚至在某些方面還能看見危機，但無論與自身的縱向比較還是與類似行業(yè)的橫向比較都不難得出這樣的結(jié)論：中國這個文化遺產(chǎn)大國的文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展到今天，事業(yè)平臺基本成形，與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的局面初露端倪。但考慮到現(xiàn)存的問題（問題導(dǎo)向）和中央文件、習(xí)近平總書記系列講話中的要求（目標(biāo)導(dǎo)向），作為這項事業(yè)主體的文物工作，若要全面體現(xiàn)文化遺產(chǎn)事業(yè)的功能，則還需取法乎上、更高要求，在加強和自覺主動這兩方面全面發(fā)力。加強和自覺主動這兩個主題詞，是十三五期間文物工作相對既往必須體現(xiàn)出來的特點，其源于《國務(wù)院關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕17號）和中央巡視組對國家文物局黨組的巡視意見；而十三五末期，國家要建成全面小康社會，全面小康自然不能少了文化遺產(chǎn)這一面。全社會都認(rèn)識并踐行文化遺產(chǎn)人人保護、人人共享，這才是文物工作由物及人、以文化人的體現(xiàn)，才是文化自信。即文化遺產(chǎn)相關(guān)工作要滿足社會需求，也需要通過供給側(cè)改革這樣主動且自覺的措施來達到加強的效果。
為此，今年的藍皮書以自覺主動融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路為年度主題，試圖回答這樣的問題：符合國情之路是什么樣的路？如何自覺主動加強文物工作？如何形成全社會的合力，從而闖出這樣一條路？
一　全面小康大目標(biāo)和文物工作目標(biāo)的關(guān)系
小康全面不全面，文化遺產(chǎn)算一面。而且，這一面的面子越來越大，且事關(guān)道路自信和文化自信�？膳e一例，習(xí)近平總書記在對文物工作的重要指示中明確要求努力走出一條符合國情的文物保護利用之路。再舉一例，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出了走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路要堅持：以人為本，公平共享；四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；優(yōu)化布局，集約高效；生態(tài)文明，綠色低碳；文化傳承，彰顯特色；市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)；統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)。其中不僅文化傳承的主要載體是文化遺產(chǎn)，且以人為本、優(yōu)化布局和生態(tài)文明等多方面也與文化遺產(chǎn)緊密關(guān)聯(lián)。即中國特色的新型城鎮(zhèn)化中，文化遺產(chǎn)事關(guān)全局。但并非目前狀態(tài)的文化遺產(chǎn)就能事關(guān)全局，要達到這樣的效果，前提是習(xí)近平總書記關(guān)于文物工作系列講話中的讓文物活起來讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來。這樣的目標(biāo)對文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，也是新形勢下對文物工作方針的創(chuàng)新：中國已經(jīng)發(fā)展到中華文明全面復(fù)興、要確立文化自信的階段，文化遺產(chǎn)事業(yè)可能也必須建立與經(jīng)濟社會發(fā)展更全面、更密切的聯(lián)系。
十二五以來，文化遺產(chǎn)事業(yè)和更全面的文化與自然遺產(chǎn)事業(yè)（2016年國家將文化遺產(chǎn)日統(tǒng)籌為文化和自然遺產(chǎn)日）對經(jīng)濟社會的影響更大更全面，文物工作和文物系統(tǒng)的工作在這個過程中的作用也更大更全面。但從中央到地方，諸多部門甚至其主要領(lǐng)導(dǎo)對這個認(rèn)識不到位，很多地方領(lǐng)導(dǎo)只是將文物工作作為掙錢或要錢的渠道。所以，要以習(xí)近平總書記關(guān)于文物工作的系列講話為線索，全面梳理全面小康大目標(biāo)和文物工作目標(biāo)的關(guān)系。這樣才能使更多的人正確認(rèn)識十三五期間文物工作的地位、重點、開展方式，設(shè)計主動保護、主動納入全局工作的方法及其制度化措施，才能剖析從中央到地方的文物工作存在的差距。用一句全局通用的話概括文物工作需要進行供給側(cè)改革。
文物系統(tǒng)通過供給側(cè)改革轉(zhuǎn)變發(fā)展方式包括兩方面：文物系統(tǒng)自身轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，文物系統(tǒng)帶動某個區(qū)域或某個行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。這兩方面都需要自覺主動，自覺即能自己設(shè)計這種轉(zhuǎn)變（包括帶動轉(zhuǎn)變的技術(shù)路線），主動即能調(diào)動各方面力量形成合力。
1.自身轉(zhuǎn)變和帶動轉(zhuǎn)變
文物系統(tǒng)自身的轉(zhuǎn)變，按照《國務(wù)院關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》和《國家文物事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》（以下簡稱《文物十三五規(guī)劃》，可以從兩方面體現(xiàn)出來：①整體的管理體制改革尤其是管理單位體制改革，為全行業(yè)的發(fā)展和全行業(yè)與其他方面的互動打下一個整體的供給側(cè)改革基礎(chǔ)，全方位提高保護和利用效率；②以發(fā)展某方面為目的進行機制創(chuàng)新，使這方面的工作不僅能響應(yīng)需求側(cè)也能提高工作效率。第一方面的改革難度較大，需要多種底層制度支持，如構(gòu)建自然資源資產(chǎn)確權(quán)制度、事業(yè)單位分類改革等。但文物系統(tǒng)的一些改革，說明在現(xiàn)有條件下，在一定范圍內(nèi)、一定程度上進行整體改革是可以邁開步的。
在條件合適的地方，文物系統(tǒng)能較明顯地使某個區(qū)域呈現(xiàn)特色發(fā)展，使其全面呈現(xiàn)望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。文物系統(tǒng)自身大力推動改革，使在保護的前提下，人和物的活力都能得到煥發(fā)，且全面引入社會力量，與新業(yè)態(tài)結(jié)合，就可以在某個區(qū)域使文物在發(fā)展舞臺上唱主角。
文物對城市發(fā)展有潛在的帶動作用，但也需要一定的條件，需要多種因素的組合，才能夠充分發(fā)揮潛力。以文化遺產(chǎn)對城市發(fā)展的貢獻為例，可以看出文物的帶動轉(zhuǎn)變作用在什么情況下能體現(xiàn)出來、受哪些因素影響。遺產(chǎn)價值和規(guī)模、文化遺產(chǎn)與城市和市民的空間關(guān)系、與文化遺產(chǎn)利用相關(guān)的要素組合度，是影響文化遺產(chǎn)對城市貢獻的三個主要因素。
2.三個障礙和自覺主動
這種改革的目的，是突破文化遺產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要障礙，實現(xiàn)保護好了，要有效益，從而使各方面形成保護為前提、利用有公益的合力。但目前三方面的障礙使得這樣的改革難度較大：①技術(shù)路線障礙。在可持續(xù)利用方式下，文物要從資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品并最終成為商品，首先需要構(gòu)建轉(zhuǎn)化的技術(shù)路線并在這個過程中確保文物本體在保護和轉(zhuǎn)化過程中的增值。在文物旅游中經(jīng)常出現(xiàn)的破壞文物、過度利用的問題，也是技術(shù)路線不科學(xué)、不合理的表現(xiàn)。只有真正將文物保護和全面發(fā)揮文物功能、體現(xiàn)文物價值有機統(tǒng)一起來，才是合格的技術(shù)路線。②治理結(jié)構(gòu)障礙。按照統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來看，文物系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)還存在較多的問題。首先，管理成員方面的多頭管理、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致難以對文物資源進行有效的行業(yè)管理，是影響文物價值實現(xiàn)的重要原因。其次，文物管理和經(jīng)營的制度界限不明或不合理。在目前的管理體系下，文物行政管理機構(gòu)自身難以參與綜合決策尤其是發(fā)展角度的決策，通常扮演也習(xí)慣于扮演限制者、禁止者的角色，且大多沒有提出文物向產(chǎn)品、商品轉(zhuǎn)化的技術(shù)路線，呈現(xiàn)一種自己不會用、不讓別人用的局面。市場主體和社會主體雖然有需求參與文物利用，但既沒有途徑，也沒有保障，這使文物的相關(guān)產(chǎn)品價值從管理角度就難以實現(xiàn)。③政策法規(guī)障礙。相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容滯后于發(fā)展，對文物的利用限制得較死且許多限制缺少技術(shù)依據(jù)。有些地方，文化遺產(chǎn)資源富集，體量大、價值高，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（以下按業(yè)內(nèi)習(xí)慣簡稱《名城條例》）實際上主要就是針對這樣的區(qū)域文物保護工作制定的。但《名城條例》中對如何利用文物、活化文物并沒有給出技術(shù)路線，或者說對于合理利用的理究竟是什么還沒有清晰的規(guī)定。而《文物保護法》及《文物保護法實施條例》中均沒有明確整體作為歷史文化名城的區(qū)域是否也要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)限制，對其中的文物保護單位如何在難以延續(xù)原有功能的情況下通過別的利用方式加強保護沒有給出路，像智珠寺那樣既實現(xiàn)了文物產(chǎn)品價值又加強了保護反而會違規(guī)。另外，文物系統(tǒng)的許多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還缺乏科學(xué)性，如對文物保護單位建設(shè)控制地帶的限高規(guī)定，就缺乏科學(xué)測算依據(jù)。許多只是習(xí)以為常的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對文物自身的合理利用和文物可以帶動的合理利用（如以文化遺產(chǎn)資源為特色的新型城鎮(zhèn)化）也造成了許多障礙。
要克服三方面障礙，需要從自覺、主動兩方面著力，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等方面都有進展。從自覺、主動的角度看文物活起來，實際有兩方面含義：①文物能被保存下去，以具備原真性、完整性的實物形態(tài)存世；②文物能傳承其負(fù)載的文化信息，從死物件變成活憑證、活教材乃至活平臺，真正變成為公眾服務(wù)并具備多種平臺承載功能的文化遺產(chǎn)。這樣，文物的功能才可能得到全面發(fā)揮，全面小康就能在盡可能多的面看到文物�？紤]這兩方面含義，自覺、主動在管理工作中應(yīng)該有這樣的體現(xiàn)：①自覺。即資源利用方式創(chuàng)新，產(chǎn)生新的技術(shù)路線，這是根本。如果沒有新的利用方式，仍然只是過度利用資源發(fā)展旅游或者置保護于不顧進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，則不可能不對文物保護產(chǎn)生負(fù)面影響（包括只能利用外延擴大式再生產(chǎn)，就必然消耗性利用文化遺產(chǎn)資源或侵吞遺址保護用地）。2015～2016年藍皮書中為秦漢新城設(shè)計的分區(qū)發(fā)展、綠色發(fā)展（通過國家公園產(chǎn)品品牌增值體系建設(shè)）等都是新的技術(shù)路線，如果不采用新的技術(shù)路線難免出事。而且，新的技術(shù)路線還需要新的體制機制作為支撐。例如，在新的利用方式下實現(xiàn)資金機制創(chuàng)新（包括法國開發(fā)署項目等)，與綠色金融的相關(guān)理念結(jié)合起來，獲得低成本的、資金回報周期較長的建設(shè)資金，而投資方則有多元回報方式（如法國開發(fā)署和中國的國家開發(fā)銀行發(fā)放的貸款本身就是政策性貸款，而開展綠色金融業(yè)務(wù)的銀行可通過赤道協(xié)議獲得其他方面的回報）。而且，資金機制創(chuàng)新就是2015～2016年藍皮書中提到的分區(qū)發(fā)展、要錢和掙錢相結(jié)合思路的制度化體現(xiàn)。②主動。主要指主動作為、形成合力。前置環(huán)節(jié)，主要指規(guī)劃和審批環(huán)節(jié)，并從任務(wù)分解、考核指標(biāo)、項目安排中體現(xiàn)出來。如果在某個區(qū)域有主題明確（以文物相關(guān)工作為主題或為基礎(chǔ)）的整體規(guī)劃，使相關(guān)部門都能明確自身任務(wù)分工和考核指標(biāo)并提前安排相應(yīng)項目，則文物保護利用就真正成為全局工作。這種方式的好處是，可以形成多層次多部門保護體系，層層責(zé)有攸歸、權(quán)責(zé)相當(dāng)。
以文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)為例。盡管在工作優(yōu)先序上，保管、教育、科研是文博單位更重要的功能，在博物館發(fā)展已上臺階、人民群眾對文物的需求擴充并升級的情況下，文物系統(tǒng)要在體制機制上進行供給側(cè)改革，在發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)上以改革促發(fā)展。對某些區(qū)域，可以力圖建成文化遺產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的先行區(qū)，建立完備且銜接的不動產(chǎn)登記制度，推行文化遺產(chǎn)產(chǎn)品市場化改革，建立完善多元化的文物保護補償機制，加快構(gòu)建更多體現(xiàn)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品價值、運用經(jīng)濟杠桿進行文物保護的制度體系。通俗地說，既靠政府也靠市場，既要錢也掙錢，才可能實現(xiàn)文化遺產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品的價值。
通過這樣的自覺主動，文物工作就可能從操作層面銜接上全面小康大目標(biāo)。但按這樣的標(biāo)準(zhǔn)，文物工作還存在諸多差距，這從對十二五期間的相關(guān)評估中可窺端倪。
二　目前從中央到地方的文物工作存在的差距基于十二五評估和發(fā)展目標(biāo)
銜接全面小康大目標(biāo)后，還必須認(rèn)識到自身存在的差距。從評估報告中對十二五期間文物工作的評估和與自然遺產(chǎn)相關(guān)行業(yè)發(fā)展情況的對比中，都能發(fā)現(xiàn)差距并找出文物系統(tǒng)自身工作的短板�？梢灾醒胙惨暯M的意見為線索，對標(biāo)2005年《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》和《國家文物博物館事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》（以下簡稱《文物十二五規(guī)劃》）以及其他相關(guān)行業(yè)十二五期間發(fā)展情況（對比自然遺產(chǎn)行業(yè)，橫向?qū)Ρ龋�，系統(tǒng)、定量整理差距。
進步是多方面的，在指標(biāo)、問題上都能顯現(xiàn)出來。
從指標(biāo)來看，從2008年開始，藍皮書在衡量文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟社會貢獻、評估文物系統(tǒng)的管理水平等方面設(shè)置了指標(biāo)體系，歷經(jīng)八年的評估，涵蓋了十一五十二五十三五三個五年規(guī)劃時期。在此期間，中央領(lǐng)導(dǎo)對文化遺產(chǎn)事業(yè)有前所未有的重視，全國文物保護經(jīng)費實現(xiàn)較大幅度增長，各級政府財政投入力度持續(xù)加大，文物機構(gòu)數(shù)量顯著增長。其中，青海、重慶、湖北、云南、黑龍江、廣東、海南、廣西、山東等23個省份的文物事業(yè)費投入保持增長，青海、重慶、湖北、黑龍江、云南等19個省份的文物事業(yè)費投入增速高于同期地區(qū)生產(chǎn)總值增速；文化遺產(chǎn)事業(yè)在將社會貢獻越來越全面地體現(xiàn)出來的同時，也體現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟貢獻：2011年業(yè)內(nèi)增加值的增速首次超過對文物系統(tǒng)投入的增速，2014年文物系統(tǒng)對國民經(jīng)濟貢獻的環(huán)比增速達到38.53%，對文化遺產(chǎn)事業(yè)投入到一定階段后，其經(jīng)濟效益顯著超過投入的后發(fā)優(yōu)勢漸現(xiàn)。而且，從藍皮書評估報告可以發(fā)現(xiàn)文物系統(tǒng)管理水平的進步文物系統(tǒng)生產(chǎn)率一直保持穩(wěn)定增長態(tài)勢。
從問題來看，十二五相對十一五，問題明顯少了。過去的問題，正如2012年6月26日舉行的十一屆全國人大常委會第二十七次會議上，全國人大常委會副委員長路甬祥向常委會報告《文物保護法》執(zhí)法檢查情況時表示，一些地方對文物工作的重要地位和作用認(rèn)識不足，不能正確認(rèn)識和妥善處理文物保護與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展的關(guān)系，重物輕文，把文物視為創(chuàng)收牟利的工具。有些地區(qū)在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)時對文物過度利用，甚至為建設(shè)旅游景區(qū)而損壞文物。而現(xiàn)在，這些問題的發(fā)生頻度和強度都明顯降低，各地在文物保護、文物合理利用等方面有了明顯進步。但國家的標(biāo)準(zhǔn)又有了提高、又有了擴展，正如李克強總理在政府工作報告中的概括：要發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)。加強社會主義精神文明建設(shè)，堅持用中國夢和社會主義核心價值觀凝聚共識、匯聚力量，堅定文化自信。實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，加強文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護利用。提高基本公共文化服務(wù)均等化水平。加快培育文化產(chǎn)業(yè)，加強文化市場監(jiān)管，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。深化中外人文交流，推動中華文化走出去。要做好這些事，難免出現(xiàn)新問題。在按新標(biāo)準(zhǔn)預(yù)防新問題的同時，還要按高標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)解決老問題。
從藍皮書更細節(jié)化的評估來看，殘存的問題也是明顯的，有的還是痼疾。如從評估報告結(jié)論也能發(fā)現(xiàn)諸多方面的慣性，主要表現(xiàn)在：一是文物管理水平存在空缺的地區(qū)效率改進不明顯，個別省份甚至連續(xù)數(shù)年的評估結(jié)果都顯示存在管理空缺，且同時存在行政資源使用效率不高的問題綜合GAP分析和DEA分析的結(jié)果，在文物管理存在空缺的地區(qū)，其在自由偏好下或?qū)＜移�好下的文物系統(tǒng)發(fā)展靜態(tài)效率均屬中等或偏低水平，表明個別相對于文物保護需求而言行政資源空間配置效率較低的省份，其文物系統(tǒng)行政資源使用效率也不高。二是無論國家還是省級層面，都沒有真正建立納入政策過程的重大項目第三方評估體系，許多項目（如晉東南古建筑維修）的資金使用效率不高、社會效益難以彰顯。這類問題在許多總體比較成功的項目（如大遺址保護專項）中同樣存在。三是數(shù)據(jù)不完備的問題一直存在，特別是文物保存狀況資料欠缺明顯，使得評估結(jié)果在反映保護績效方面有所偏差，尚未全面反映文物系統(tǒng)自身建設(shè)和工作成效，有待完善。在文物工作已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系越發(fā)密切、文化遺產(chǎn)事業(yè)的城市文化平臺作用凸顯的情況下，這些發(fā)展慣性無論對加強文物工作還是對形成有中國特色的文物保護利用之路都有重大的影響，需要作為今后的工作重點。
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國務(wù)院發(fā)展研究中心文化遺產(chǎn)藍皮書課題組
2017年5月