近年來，特色小鎮(zhèn)在中國的發(fā)展之勢有如星火燎原。從中央到地方多項政策密集出臺，鼓勵特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。各級地方政府正尋求渠道，試圖創(chuàng)新建設(shè)理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，探索小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展之路。在政策鼓勵下，不少房地產(chǎn)企業(yè)將開發(fā)特色小鎮(zhèn)作為重點業(yè)務(wù)發(fā)展之一，參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的計劃或項目也紛紛出爐或在各地布局。然而，當(dāng)前許多特色小鎮(zhèn)的發(fā)展似乎偏離了初衷。大部分或流于形象工程、表面光鮮但卻沒有帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富；更有甚者淪為穿著“特色小鎮(zhèn)”馬甲的房地產(chǎn)項目，成為房地產(chǎn)商新的金礦。
　　本文指出和分析了目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展主要面臨的兩大問題。一是地產(chǎn)模式過度依賴；二是土地政策支持不足。然后提出特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三種模式，即龍頭帶動模式、平臺驅(qū)動模式和功能聯(lián)動模式。
　　特色小鎮(zhèn)面臨的兩大問題
　　問題一：地產(chǎn)模式過度依賴
　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)了一哄而上、定位雷同等現(xiàn)象。其根源在于對房地產(chǎn)模式路徑過度依賴，其商業(yè)模式甚至是“以特色小鎮(zhèn)之名，行住宅開發(fā)之實”。特色小鎮(zhèn)需要聚焦于可以支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展、有競爭優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，如醫(yī)康養(yǎng)、旅游、金融、高端裝備等，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱。
　　目前特色小鎮(zhèn)多以房地產(chǎn)開發(fā)為主，“房地產(chǎn)化”非常突出，土地成本被節(jié)節(jié)拉高，特色產(chǎn)業(yè)則難以實現(xiàn)，農(nóng)民利益無法保障。為遏制房地產(chǎn)模式的泛濫，各地政府紛紛出招。比如北京市政府明確表示，以功能產(chǎn)業(yè)和人口合理確定建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)禁打著特色小城鎮(zhèn)名義違法違規(guī)搞圈地開發(fā)，嚴(yán)禁整體鎮(zhèn)域開發(fā)，嚴(yán)禁搞大規(guī)模的商品住宅開發(fā)。
　　誠然，過度的“房地產(chǎn)化”絕非正確發(fā)展方向，但我們也應(yīng)認(rèn)識到，在合理范圍內(nèi)對住宅用地松綁，能有效激發(fā)社會資本的活力，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此過度的房地產(chǎn)化應(yīng)堅決杜絕，而合理的商住配套應(yīng)酌情支持。但隨之產(chǎn)生的問題是土地政策能否提供支持？
　　問題二：土地政策支持不足
　　特色小鎮(zhèn)的建設(shè)必然會出現(xiàn)與土地相關(guān)的問題。特色小鎮(zhèn)土地性質(zhì)復(fù)雜，既有國有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地和農(nóng)用地。如何妥善處理好各種性質(zhì)土地之間的關(guān)系，提高利用效率，解決特色小鎮(zhèn)新增用地需求大、存量土地利用率低、土地結(jié)構(gòu)不合理等矛盾對特色小鎮(zhèn)的開發(fā)至關(guān)重要，因此，有效處理好集體土地的流轉(zhuǎn)問題、實現(xiàn)集體土地的合理利用也是土地集約發(fā)展、推進(jìn)特色小鎮(zhèn)培育工作的重點。
　　現(xiàn)有的土地政策仍舊存在不少限制，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場具有較大的限制性和不確定性，無法真正推進(jìn)其流轉(zhuǎn)和置換，降低了企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。因此，如果能在法律法規(guī)制度上有所創(chuàng)新，對特色小鎮(zhèn)的培育有重要的推動作用。其中，重慶“地票”模式，給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地的制度創(chuàng)新帶來了不少啟示。將農(nóng)村閑置的宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，能盤活農(nóng)村建設(shè)用地存量，增加耕地數(shù)量。按照我國土地用途管制制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，增加的耕地數(shù)量可作為國家建設(shè)用地新增的指標(biāo)。重慶新增指標(biāo)的節(jié)余部分（優(yōu)先保障農(nóng)村建設(shè)發(fā)展后的節(jié)余指標(biāo)）就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達(dá)的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內(nèi)，申請將符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的農(nóng)用地，征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。
　　誠然，農(nóng)村土地制度改革是一項系統(tǒng)性、全局性、政策性極強(qiáng)的復(fù)雜工程，關(guān)乎億萬農(nóng)民生存根本，關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也涉及土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律法規(guī)的適時修訂。各地政府在小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，可積極尋求制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，激發(fā)企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的積極性。
　　特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三種模式
　　特色小鎮(zhèn)的生命力在于產(chǎn)業(yè)，在人口規(guī)模不足、產(chǎn)業(yè)動力不足的情況下，即使再好的規(guī)劃，也沒有辦法實現(xiàn)。地方政府可考慮龍頭帶動、平臺驅(qū)動或功能聯(lián)動三種模式，真正打造出特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)之魂。
　　龍頭帶動模式：在選擇特色小鎮(zhèn)的開發(fā)合作伙伴時，很重要的標(biāo)準(zhǔn)是能否帶來龍頭企業(yè)，或者與當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)合作，以產(chǎn)業(yè)資源形成集群效應(yīng)。從而形成主題產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。這個模式的典型代表是杭州云棲小鎮(zhèn)。在這個模式中，如何給予龍頭企業(yè)充分的激勵使其成為小鎮(zhèn)發(fā)展的主角而非被招商的對象，如何讓整個生態(tài)體系中的利益相關(guān)方——龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系相關(guān)企業(yè)、開發(fā)商、當(dāng)?shù)卣�府等等，發(fā)揮各自的價值并獲得合理的回報是兩個根本性問題。
　　平臺驅(qū)動模式：如果一時難以有龍頭企業(yè)，那么打造培訓(xùn)未來龍頭的各類平臺就尤為重要，如研發(fā)、商貿(mào)物流、金融、IT服務(wù)類等平臺，形成產(chǎn)業(yè)集聚。服務(wù)類的平臺屬于第三產(chǎn)業(yè)，對建設(shè)用地的需求相對較低，污染小，且能帶來同類型企業(yè)的集聚，對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。
　　功能聯(lián)動模式：如果當(dāng)?shù)赜泻芎玫馁Y源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化等，那么可以將多種功能有機(jī)組合、充分挖掘。比如通過“旅游+農(nóng)業(yè)”、“旅游+文化”、“旅游+康養(yǎng)”等做足、做強(qiáng)、做出特色產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋“居、職、娛、教”功能。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，居民對農(nóng)業(yè)（包括觀光和科技）、文旅和康養(yǎng)的需求越來越高，若能挖掘當(dāng)?shù)靥厣�，在城市周邊布局，形成功能�?lián)動，也會培育以大消費為特色的產(chǎn)業(yè)集群。
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　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換具有重大意義。特色小鎮(zhèn)應(yīng)以鮮明的特色產(chǎn)業(yè)為基底，讓真正有產(chǎn)業(yè)資源的企業(yè)扮演主角，通過制度創(chuàng)新為小鎮(zhèn)建設(shè)保駕護(hù)航，使特色小鎮(zhèn)真正促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，推動新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。
　　作者向同事林斯佳對本文的貢獻(xiàn)表示感謝。
　　呂文博為麥肯錫全球董事合伙人，大中華區(qū)公共部門咨詢業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)
　　規(guī)劃領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)人，常駐上海分公司；
　　王祎楓為麥肯錫全球副董事合伙人，大中華區(qū)公共部門咨詢業(yè)務(wù)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃
　　聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)人，常駐上海分公司；
　　陳思哲為麥肯錫項目經(jīng)理，大中華區(qū)公共部門咨詢業(yè)務(wù)核心成員，常駐上海分公司。
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