《農(nóng)村政策性金融制度的社會(huì)建構(gòu)研究》：
　　第二，監(jiān)督機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失衡�，F(xiàn)代金融監(jiān)管體制，不僅包括傳統(tǒng)意義上的政府（主要是中央銀行或其他金融監(jiān)管當(dāng)局）對(duì)商業(yè)性金融企業(yè)或金融市場(chǎng)的一般外部強(qiáng)制性金融監(jiān)管，而且包括政府對(duì)政策性金融的特殊監(jiān)督機(jī)制和結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體制和監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)存在不健全、不完善問(wèn)題，呈現(xiàn)一種分工負(fù)責(zé)、多頭決策、多頭監(jiān)管的管理體制模式，由人民銀行、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)分別從不同的角度進(jìn)行監(jiān)管或指導(dǎo)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行，同時(shí)按照監(jiān)管普通銀行的標(biāo)準(zhǔn)和方法來(lái)監(jiān)管政策性銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)；中國(guó)保監(jiān)會(huì)只監(jiān)管商業(yè)性保險(xiǎn)公司，對(duì)政策性保險(xiǎn)公司的監(jiān)督缺位。針對(duì)政策性金融組織及業(yè)務(wù)的特殊性，許多國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)一般不在中央銀行或金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管之列。在我國(guó)，政策性金融機(jī)構(gòu)先是由人民銀行監(jiān)管，2003年后由新組建的銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，但事實(shí)上，人民銀行一直起著主導(dǎo)性和決定性監(jiān)管作用�，F(xiàn)有的政策性金融監(jiān)管模式不僅理論上不合邏輯，而且不符合國(guó)際一般規(guī)則和慣例；不僅會(huì)影響政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范有序地開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，而且加劇相關(guān)問(wèn)題上的分歧、爭(zhēng)議與部門(mén)利益的爭(zhēng)奪；不僅管理部門(mén)政出多門(mén)使政策性金融機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，而且有些環(huán)節(jié)又存在管理不嚴(yán)甚至出現(xiàn)管理的真空地帶；不僅會(huì)增加政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，加大總體成本，還會(huì)降低政策的決策效率和執(zhí)行效果，損害政府部門(mén)的公信力。另外，從政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)上來(lái)看，尚未建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。政策性銀行監(jiān)事會(huì)也往往是“聾子的耳朵”，沒(méi)有真正盡到對(duì)銀行進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)的職責(zé)。
　　第三，資本補(bǔ)償機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失衡。政策性金融機(jī)構(gòu)履行政策性職責(zé)，就意味著盈利能力的降低，很可能出現(xiàn)資金或財(cái)務(wù)缺口。所以，為了維持政策性金融機(jī)構(gòu)資金的良性循環(huán)，要求財(cái)務(wù)補(bǔ)償必須是可靠的和穩(wěn)定的，并且是一種自動(dòng)的而不是主觀隨意性很大的補(bǔ)償機(jī)制。在國(guó)外，政府不僅為政策性銀行一般全額撥付資本金并可以隨時(shí)追加，而且依法免稅減稅，不斷擴(kuò)充自有資本，形成資本實(shí)力與時(shí)俱進(jìn)的機(jī)制，資本充足率也高于商業(yè)銀行。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行成立以來(lái)，銀行的負(fù)債規(guī)模逐年大幅度增加，而政府注資一直沒(méi)有增加，資本充足率逐年降低，財(cái)政補(bǔ)貼力度不夠，財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺失，并逐漸取消了“兩稅”等優(yōu)惠政策待遇。目前國(guó)家在稅收政策、貸款風(fēng)險(xiǎn)撥備等方面沒(méi)有考慮農(nóng)業(yè)政策性金融的特殊性，有些與商業(yè)銀行執(zhí)行一樣標(biāo)準(zhǔn)，有些甚至不如商業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金嚴(yán)重不足。
　　第四，職能定位的結(jié)構(gòu)性失衡。職能定位是對(duì)不同類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍所進(jìn)行的具體劃分和界定。政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位具有依法動(dòng)態(tài)調(diào)整性的特點(diǎn)和要求。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性銀行成立以來(lái)，一直存在著職能定位滯后的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。本來(lái)是應(yīng)該按照職能定位來(lái)調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，即依據(jù)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行環(huán)境和國(guó)家政策的調(diào)整和變化。首先，相應(yīng)地重新進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位，其次，據(jù)此調(diào)整和開(kāi)展業(yè)務(wù)。現(xiàn)在卻是倒果為因，即政策性銀行不規(guī)范地?cái)U(kuò)大業(yè)務(wù)范圍后，倒逼政府按其既成事實(shí)來(lái)調(diào)整政策性銀行的職能定位。職能定位不清，導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)日益明顯。1998年以來(lái)，特別是2004年以來(lái)，由于無(wú)法律約束和業(yè)務(wù)范圍頻繁調(diào)整，政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍邊界變得模糊，而且隨著政策性金融機(jī)構(gòu)改革的深入，越發(fā)變得模糊，即從有型變成無(wú)型，經(jīng)營(yíng)原則由不與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)榇竺娣e競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)手段由形式上的市場(chǎng)化運(yùn)作變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的市場(chǎng)化改造，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)由保本微利變?yōu)槔麧?rùn)最大化。1994年，國(guó)務(wù)院以政策性銀行章程的形式，分別對(duì)三家政策性銀行的主要任務(wù)及業(yè)務(wù)范圍作了規(guī)定。十多年來(lái)，政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，已超出章程所規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍。這種不斷擴(kuò)大的業(yè)務(wù)范圍，許多是在沒(méi)有法律法規(guī)約束基礎(chǔ)上的不規(guī)范行為。
　　……