中央與地方權(quán)力關(guān)系涉及到政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧等各個(gè)層面,是每個(gè)國家處理國內(nèi)政治事務(wù)時(shí)必須考慮的重大問題,也是學(xué)術(shù)界長久以來研究的熱點(diǎn)。研究墨西哥的中央與地方權(quán)力關(guān)系是考察該國政治發(fā)展的重要途徑。本書通過考察墨西哥自1917年頒布現(xiàn)行憲法以來到2012年革命制度黨再次上臺(tái)執(zhí)政近百年間的政治權(quán)力縱向分配觀察墨西哥在不同時(shí)期央地關(guān)系的變化軌跡。在此基礎(chǔ)上,分析墨西哥央地關(guān)系變遷的動(dòng)因機(jī)制,并對(duì)墨西哥未來的政治發(fā)展走勢做出預(yù)測。
張慶,男,1979年生,四川安縣人。四川外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授、法學(xué)博士、院長助理,中國社會(huì)科學(xué)院墨西哥研究中心副秘書長,四川外國語大學(xué)金磚國家研究院政策研究所所長,從事拉美政治、中拉關(guān)系、金磚國家研究。
導(dǎo)論
第一節(jié)研究意義
第二節(jié)中央—地方權(quán)力關(guān)系研究現(xiàn)狀
一、事實(shí)層面研究
二、理論層面研究
三、變動(dòng)的動(dòng)因研究
四、墨西哥政治轉(zhuǎn)型研究
第三節(jié)本書結(jié)構(gòu)
第四節(jié)理論模型
第五節(jié)研究方法
第一章概念與理論辨析:中央、地方、權(quán)力關(guān)系
第一節(jié)中央與地方
一、中央
二、地方
第二節(jié)權(quán)力關(guān)系
一、中央集權(quán)結(jié)構(gòu)
二、地方分權(quán)結(jié)構(gòu)
三、均權(quán)結(jié)構(gòu)
四、聯(lián)邦結(jié)構(gòu)
小結(jié)
第二章墨西哥央地關(guān)系的形成和穩(wěn)固
第一節(jié)央地關(guān)系的形成和特點(diǎn)
一、央地關(guān)系的形成
二、墨西哥革命前央地關(guān)系的基本特點(diǎn)
第二節(jié)央地關(guān)系的穩(wěn)定與鞏固
一、央地關(guān)系從混亂到穩(wěn)定
二、央地關(guān)系從穩(wěn)定到集權(quán)
第三節(jié)央地關(guān)系變化動(dòng)因分析
一、克服政治危機(jī)的手段
二、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的途徑
三、政治制度化的要求
小結(jié)
第三章墨西哥央地關(guān)系的調(diào)整與變化
第一節(jié)由中央集權(quán)到地方分權(quán)(1982—2000年)
一、央地關(guān)系調(diào)整的背景
二、政治層面的變化
三、經(jīng)濟(jì)層面的變化
四、社會(huì)層面的變化:以教育為例
五、變化動(dòng)因分析
第二節(jié)由地方分權(quán)到部分權(quán)力回歸中央(2000—2012年)
一、政治層面的變化
二、經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展趨勢
三、社會(huì)層面的變動(dòng)趨勢
四、變化動(dòng)因分析
小結(jié)
第四章墨西哥央地關(guān)系變化的動(dòng)因機(jī)制
第一節(jié)基于動(dòng)因機(jī)制的央地關(guān)系變化分析
一、央地關(guān)系變化的核心動(dòng)因
二、央地關(guān)系的變化:基于動(dòng)因機(jī)制的分析
第二節(jié)央地關(guān)系變化的后果與影響
一、政治體制的完善
二、央地關(guān)系呈現(xiàn)“穩(wěn)中求變”的趨勢
三、其他后果與影響
四、幾個(gè)值得注意的問題
小結(jié)
第五章墨西哥央地關(guān)系的未來展望
第一節(jié)央地關(guān)系總體上的分權(quán)趨勢
一、民主化進(jìn)程的推動(dòng)
二、墨西哥政黨結(jié)構(gòu)的調(diào)整結(jié)果
第二節(jié)央地關(guān)系繼續(xù)調(diào)整的態(tài)勢
一、墨西哥威權(quán)體制傳統(tǒng)的影響
二、應(yīng)對(duì)突出社會(huì)問題的困擾
第三節(jié)央地關(guān)系總體趨穩(wěn)及其后果
一、墨西哥政治制度抵御危機(jī)的能力加強(qiáng)
二、墨西哥政治有序性提升
三、墨西哥制度化水平提高
第四節(jié)央地關(guān)系短期波動(dòng)的可能性
小結(jié)
◆第一節(jié)研究意義◆
從世界范圍來看,中央與地方關(guān)系涉及到政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧等各個(gè)層面,是每個(gè)國家處理國內(nèi)政治事務(wù)時(shí)必須考慮的重大問題,長久以來也就自然成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。從中國的政治形勢看,央地關(guān)系不僅是現(xiàn)階段亟待厘清的政治難題,也將持續(xù)成為未來發(fā)展的制度與動(dòng)力保證。2013年中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)重點(diǎn)提到了中央與地方關(guān)系。“全黨同志要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革重大決策部署上來,正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系,正確對(duì)待利益格局調(diào)整,充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威,保證政令暢通,堅(jiān)定不移實(shí)現(xiàn)中央改革決策部署。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第70頁。以至于有學(xué)者認(rèn)為十八屆三中全會(huì)的重點(diǎn)之一就在于調(diào)整央地關(guān)系。參見吳敬璉等主編:《中國未來經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展路徑》,中國經(jīng)濟(jì)出版社2013年版。閆帥:“邁向有效國家:改革進(jìn)程中的中國國家能力變遷”,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期,第10—17頁。任進(jìn):“全面深化改革中的地方治理體系重構(gòu)”,《學(xué)術(shù)前沿》2014年第4期,第30—36頁。張文魁:“央地關(guān)系改革的合理方向”,《探索與爭鳴》2015年第2期,第61—64頁。對(duì)于拉美國家來說,中央與地方關(guān)系也是困擾不少政府的難題。一方面,就法理而言,拉美幾個(gè)大國實(shí)行聯(lián)邦制,各國憲法規(guī)定了中央與地方的權(quán)力界限;但另一方面,從實(shí)際操作來看,聯(lián)邦精神往往得不到落實(shí),地方政府權(quán)力經(jīng)常遭到中央政府的侵蝕。這種“應(yīng)然”和“實(shí)然”之間的落差在墨西哥體現(xiàn)得最為明顯。該國雖屬于聯(lián)邦制國家,但在20世紀(jì)長久處于一黨集權(quán)統(tǒng)治之下。這說明制度設(shè)計(jì)并不能迅速轉(zhuǎn)化成政治現(xiàn)實(shí)。在20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)沖擊下,墨西哥開始了大刀闊斧的改革,中央與地方關(guān)系也隨之變動(dòng)。所以,從宏觀形勢上說,不論是對(duì)中國、墨西哥還是世界其他國家而言,央地關(guān)系都是現(xiàn)階段乃至將來很長時(shí)間內(nèi)研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)。
導(dǎo)論|00||00|墨西哥中央—地方權(quán)力關(guān)系研究:發(fā)展路徑與動(dòng)因機(jī)制中央與地方權(quán)力關(guān)系問題研究,應(yīng)成為拉美政治研究領(lǐng)域的重要課題。迄今拉美的政治研究多以民主化為主,包括民主轉(zhuǎn)型、民主治理、民主鞏固研究等等。拉美民主化研究之所以成為學(xué)界的興趣點(diǎn)也源于這樣一種困惑:為什么實(shí)行民主體制多年的拉美國家至今民主的制度化水平仍不高?拉美政治領(lǐng)域是否存在“低度民主陷阱”?能否通過研究拉美國家的央地關(guān)系體現(xiàn)其民主化進(jìn)程?相關(guān)研究顯示,中央向地方分權(quán)并不能直接導(dǎo)致民主治理程度的上升。以墨西哥為例,如果說把該國的政府層級(jí)設(shè)定為兩級(jí)(聯(lián)邦政府—州政府),中央分權(quán)無疑有利于民主的推進(jìn);但若是設(shè)定為三級(jí)(聯(lián)邦政府—州政府—市政府),情況則要復(fù)雜得多。不少州政府攫取了大量權(quán)力,而市政府權(quán)力變化不大,造成分權(quán)鏈條的斷裂。本書雖不會(huì)直接探討央地關(guān)系與民主化進(jìn)程的關(guān)系,但可以作為該領(lǐng)域研究的準(zhǔn)備,為下一階段研究打好基礎(chǔ)。再則,政治的核心是權(quán)力,要認(rèn)清國內(nèi)政治形勢或國際政治趨勢必須以權(quán)力作為焦點(diǎn)。研究中央與地方關(guān)系也應(yīng)將權(quán)力分配關(guān)系作為研究的重點(diǎn)。
◆第二節(jié)中央—地方權(quán)力關(guān)系研究現(xiàn)狀◆〖2〗一、事實(shí)層面研究中國國內(nèi)對(duì)央地關(guān)系事實(shí)層面的研究大多以中國為對(duì)象,研究基于兩條線索進(jìn)行。一條主線由時(shí)間展開,如楚雙志的《晚清中央與地方關(guān)系演變史綱》;楚雙志著:《晚清中央與地方關(guān)系演變史綱》,中共中央黨校出版社2006年版。李國忠的《民國時(shí)期中央與地方關(guān)系》;楊海蛟的《新中國中央與地方關(guān)系沿革》;楊海蛟著:《新中國中央與地方關(guān)系沿革》,世界知識(shí)出版社2011年版。辛向陽的《百年博弈——中國中央與地方關(guān)系》則跨越了晚清、民國、新中國幾個(gè)階段,闡述了各自的特點(diǎn)并提出處理央地關(guān)系的新構(gòu)想。辛向陽著:《百年博弈——中國中央與地方關(guān)系》,山東人民出版社2000年版。在各個(gè)歷史階段中,以新中國成立以來中國央地關(guān)系為主,尤其是對(duì)當(dāng)代(自20世紀(jì)90年代以來)央地關(guān)系的研究占據(jù)了絕大多數(shù)。另一條主線圍繞空間展開,史言信分析了中國中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的沿革與現(xiàn)狀,通過基于江西省的案例研究提出政策建議;史言信著:《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán):中央與地方關(guān)系研究》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版。安秀梅基于對(duì)甘肅省的實(shí)證調(diào)研論述了央地政府間的責(zé)任劃分與支出分配。安秀梅著:《中央與地方政府間的責(zé)任劃分與支出分配研究》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版。除了論述中國的央地關(guān)系之外,也有為數(shù)不多的中國學(xué)者關(guān)注了國外的央地關(guān)系,如胡康大的《歐盟主要國家中央與地方的關(guān)系》;胡康大著:《歐盟主要國家中央與地方的關(guān)系》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2000年版。董禮勝的《歐盟成員國中央與地方關(guān)系的比較研究》。董禮勝著:《歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究》,中國政法大學(xué)出版社2000年版。
國外的研究成果相較于國內(nèi)更為豐富。普拉納·K巴德漢(PranabKBardhan)和狄麗普·莫克吉(DilipMookherjee)旨在找出權(quán)利和義務(wù)下放到地方政府的過程以及由這種轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的影響。他認(rèn)為中央向地方分權(quán)有三種路徑:突發(fā)性整體分權(quán)(如玻利維亞、印度尼西亞、1994年后的南非)、全面的政治分權(quán)加上部分的經(jīng)濟(jì)分權(quán)(如巴西和印度)、有限的政治分權(quán)與較多的經(jīng)濟(jì)和管理分權(quán)(如中國、巴基斯坦、烏干達(dá)和1994年以前的南非),并進(jìn)一步指出分權(quán)的效果取決于當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景和操作的方式。PranabKBardhanandDilipMookherjee,DecentralizationandLocalGovernanceinDevelopingCountries:AComparativePerspectiveVol1,TheMITPress,2006彼得·M沃德(PeterMWard)、羅伯特·H威爾遜(RobertHWilson)和彼得·K斯平克(PeterKSpink)研究了分權(quán)進(jìn)程對(duì)于地方政府政策效力的影響,發(fā)現(xiàn)地方政府在解讀和操作來自中央政府的政策時(shí)具有不小的自由空間,可根據(jù)自己的需求和時(shí)機(jī)進(jìn)行調(diào)整。PeterMWard,RobertHWilson,andPeterKSpink,“Decentralization,DemocracyandSubnationalGovernance:ComparativeReflectionsforPolicymakinginBrazil,MexicoandtheUS”RegionalSciencePolicy&Practice,2010,2(1):51-62安德魯·D舍里(AndrewDSelee)在其博士論文中闡述了中央向地方分權(quán)與民主政治的關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)之所以分權(quán)進(jìn)程的民主化效果常常不盡如人意,是因?yàn)闅v史上集權(quán)傳統(tǒng)仍在發(fā)揮作用,如集權(quán)時(shí)期遺留下的庇護(hù)主義。AndrewDSelee,TheParadoxofLocalEmpowerment:DecentralizationandDemocraticGovernanceinMexicoDissertationpaper,MarylandUniversity,2006
不少學(xué)者針對(duì)墨西哥的實(shí)際情況進(jìn)行了深度研究。梅里利·S格林德(MerileeSGrindle)是一位通過實(shí)證調(diào)查的方式研究墨西哥央地關(guān)系的著名學(xué)者。他以墨西哥為個(gè)案,選取六個(gè)州共30個(gè)市區(qū)樣本作為研究對(duì)象,通過深入分析分權(quán)政策出臺(tái)后地方政府和官員如何面對(duì)新責(zé)任和新資源,發(fā)現(xiàn)墨西哥各州存在較大差異,分權(quán)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)特征。MerileeSGrindle,GoingLocal—Decentralization,Democratization,andthePromiseofGoodGovernance,Princeton:PrincetonUniversityPress,2007阿爾伯托·迪亞茲—卡耶羅斯(AlbertoDiazCayeros)則是研究墨西哥財(cái)政分權(quán)的專家。他聚焦于20世紀(jì)拉美國家稅收的分權(quán)研究,以墨西哥為主要研究對(duì)象,認(rèn)為財(cái)政集權(quán)是聯(lián)邦與地方政府基于各自利益討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。AlbertoDiazCayeros,Federalism,FiscalAuthority,andCentralizationinLatinAmerica,NewYork:CambridgeUniversityPress,2006肯特·伊頓(KentEaton)以歷史的眼光分析了巴西、阿根廷、智利等拉美國家,將次國家政府作為關(guān)鍵變量,認(rèn)為所謂的分權(quán)或集權(quán)都不過是國家對(duì)發(fā)展模式的探索。KentEaton,PoliticsBeyondtheCapital—theDesignofSubnationalInstitutionsinSouthAmerica,Stanford:StanfordUniversityPress,2004安德魯·D舍里認(rèn)為發(fā)展中國家分權(quán)有自己的特點(diǎn),分權(quán)與民主化進(jìn)程不存在直接相關(guān)關(guān)系。他著重考察了墨西哥的非正式權(quán)力,認(rèn)為墨西哥聯(lián)邦政府所集中的正式權(quán)力與天生具有分散性的非正式權(quán)力發(fā)生了沖突,這種沖突需要由政治家來協(xié)調(diào)。AndrewDSelee,Decentralization,Democratization,andInformalPowerinMexicoPennStatePress,2011韋恩·A科尼利厄斯(WayneACornelius)發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)90年代地方政府逐漸強(qiáng)大起來,形成與總統(tǒng)和其他中央部門的對(duì)抗態(tài)勢,這并不利于墨西哥的民主化進(jìn)程,而且會(huì)加劇不平衡。WayneACornelius,“Blindspotsindemocratization:SubnationalpoliticsasaconstraintonMexicostransition”Democratization,2000,7(3):117-132朱利安·G薩拉查(JulianGSalazar)對(duì)墨西哥的分權(quán)進(jìn)程給予了更多的負(fù)面評(píng)論。他認(rèn)為央地關(guān)系的調(diào)整雖加強(qiáng)了地方政府的能力和決策力,增加了地方政府獲得資源的渠道,但總的影響是負(fù)面的,沒有考慮到邊緣化人群的利益和訴求。JulianGSalazar,“Decentralisation,PoliticsandServiceDeliveryinMexico”IDSBulletin,2007,38(1):70-76
二、理論層面研究
就國內(nèi)的理論研究成果而言,研究央地關(guān)系的老一輩專家薄貴利論述了中央與地方關(guān)系的幾種主要模式,包括分割模式、分離模式、上位包含模式、下位包含模式、分割與下位包含并存模式、分權(quán)協(xié)作模式。薄貴利著:《中央與地方關(guān)系研究》,吉林大學(xué)出版社1991年版。張千帆概括和總結(jié)了中央和地方關(guān)系的一般憲法原則與原理,系統(tǒng)回顧、比較并展望世界主要國家(尤其是大國)的中央和地方權(quán)力關(guān)系,以及這些權(quán)力關(guān)系模式對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問題的作用。張千帆著:《國家主權(quán)與地方自治——中央與地方關(guān)系的法治化》,中國民主法制出版社2012年版。容志將央地關(guān)系的研究范式概括為結(jié)構(gòu)主義、委托—代理、行為博弈、互動(dòng)妥協(xié)、國家能力建設(shè),并通過對(duì)這些研究范式進(jìn)行梳理,分析了國內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國央地關(guān)系和地方主義問題的爭論。容志:“中國央地政府間關(guān)系的國內(nèi)外爭論:研究范式與評(píng)估”,《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期,第47—53頁。葉敏、彭妍從歷史文化主義、理性選擇主義和制度主義對(duì)民眾偏信中央政府進(jìn)行了解釋,并從政治圖像、政治接觸與經(jīng)濟(jì)增長三方面對(duì)形成“央強(qiáng)地弱”的政治信任結(jié)構(gòu)的生成機(jī)制和生成結(jié)構(gòu)進(jìn)行了解析。葉敏、彭妍:“‘央強(qiáng)地弱’政治信任結(jié)構(gòu)的解析——關(guān)于央地關(guān)系一個(gè)新的闡釋框架”,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期,第49—57頁。
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