"卷首語
不斷探索和創(chuàng)新公法理論
姜明安
《行政法論叢》（以下簡稱《論叢》）從創(chuàng)辦至今已近20個年頭�！墩搮病纺芤恢眻猿窒聛�，能一直受到讀者諸君的厚愛，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。在《論叢》的編輯出版過程中，我們經(jīng)常收到讀者給我們來信，來信內(nèi)容除對我們的工作進行鼓勵外，有時也會對《論叢》提出一些批評，批評的主要內(nèi)容是《論叢》創(chuàng)新尚有所不夠。因此，我們的《論叢》要繼續(xù)辦下去，就必須加大創(chuàng)新力度。本卷卷首語特就黨的十八大以來中國特色法治理論（含公法理論）的探索與創(chuàng)新談些看法。
習近平同志在2015年5月召開的哲學社會科學工作座談會上指出，“理論的生命力在于創(chuàng)新。創(chuàng)新是哲學社會科學發(fā)展的永恒主題，也是社會發(fā)展、實踐深化、歷史前進對哲學社會科學的必然要求”。哲學社會科學如果沒有主體性、原創(chuàng)性，“跟在別人后面亦步亦趨，不僅難以形成中國特色哲學社會科學，而且解決不了我國的實際問題”。
公法學是哲學社會科學的重要學科，公法理論是法學的重要理論。公法理論要適應(yīng)我國的社會經(jīng)濟發(fā)展，要解決全面推進法治中國建設(shè)的實際問題，關(guān)鍵同樣在于創(chuàng)新。
黨的十八大以來，我國在實施依法治國戰(zhàn)略，開辟建設(shè)中國特色社會主義法治道路方面突破了一個又一個制度難關(guān)，取得了重大進展，這與我們不斷創(chuàng)新中國特色法治理論，不斷創(chuàng)新中國特色公法理論是分不開的。
黨的十八大以來中國特色法治理論（中國特色公法理論是中國特色法治理論的組成部分，下同）創(chuàng)新主要表現(xiàn)在下述六個方面：堅持中國特色的法治發(fā)展道路；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；堅持執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政；不斷提高領(lǐng)導干部運用法治思維、法治方式治國理政的能力；不斷推進實施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動計劃；不斷推進依法治黨、從嚴治黨和反腐倡廉建設(shè)。
一、堅持中國特色的法治發(fā)展道路
習近平同志2015年在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆四中全會精神，全面推進依法治國專題研討班開班式上指出，“我們要堅持的中國特色社會主義法治道路，本質(zhì)上是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)”。也就是說，中國要全面推進的法治不是一般的法治，不是傳統(tǒng)的法治，而是中國特色社會主義的法治。盡管中國特色法治也有一般法治和傳統(tǒng)法治的某些共性，如有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，否則，就不能稱之為法治。但中國特色法治更重在其特色。中國特色法治的特色是什么？主要體現(xiàn)在三個方面：其一，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。在中國推進法治為什么要堅持黨的領(lǐng)導？因為中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。在中國推進法治為什么要堅持人民當家作主？因為中國特色社會主義的本質(zhì)是保障人民當家作主，在中國推進法治的目的就是要保障和促進人民民主。在中國推進法治為什么要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一？因為中國的國情決定了中國法治的成功取決于此三者關(guān)系的正確處理。此三者關(guān)系處理得好，使三者有機統(tǒng)一，可以促進法治發(fā)展；此三者關(guān)系如果處理不好，片面強調(diào)某一個或某兩個方面而忽略另外的某一個或某兩個方面，將使法治變形、異化，要么導致可能人治和專制，要么可能導致社會失序或多數(shù)人暴政。其二，堅持人民代表大會制度的基礎(chǔ)。中國特色法治是建立在人民代表大會制度的基礎(chǔ)之上的。中國推進法治為什么要堅持人民代表大會制度，以人民代表大會制度為基礎(chǔ)而不是以三權(quán)分立制度為基礎(chǔ)？因為中國人民在長期的爭取國家獨立、民族解放、人民民主的歷史進程中認識到，人民代表大會的政治制度最適合中國國情，最有利于加強和鞏固全國各族人民的團結(jié)和凝聚力，最有利于調(diào)動人民群眾的積極性，以實現(xiàn)中華民族復興的中國夢。其三，堅持個人利益與公共利益相結(jié)合、個人富裕與共同富裕相結(jié)合的價值追求。保護公民的個人權(quán)利、自由和利益，保護公民的私有財產(chǎn)和公民追求個人福祉的權(quán)利是所有法治的共性，中國特色法治作為法治，同樣要依法保護個人利益和促進個人福祉。但是，中國特色法治的特色在于，它在保護個人利益的同時，特別注重維護公共利益，在促進個人富裕的同時，特別注重促進共同富裕。中國特色法治在價值追求上，特別注重個人利益與公共利益、個人富裕與共同富裕的結(jié)合與平衡。
二、堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)
習近平總書記在2013年2月主持十八屆中央政治局第四次集體學習時提出了“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的法治中國理念。這一理念是十八大以來中國法治理論的一項重要創(chuàng)新。
建設(shè)法治中國為什么必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)？這緣于法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)三者的關(guān)系：法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)的前提，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵；法治國家建設(shè)是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)，法治社會建設(shè)是法治國家建設(shè)的條件。
法治國家建設(shè)為什么是法治政府建設(shè)的前提？其一，法治政府必須是依法行政的政府，依法行政則必須有法可依。要保證政府行政有法可依，國家就必須有健全的立法機關(guān)，有保障立法機關(guān)正常運作，及時向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法機關(guān)和完善的法律制度乃是法治國家必需的要件。其二，法治政府必須是依良法行政的政府，而“良法”的產(chǎn)生取決于法治國家建設(shè)，取決于法治國家的科學立法、民主立法的機制。其三，法治政府必須是權(quán)力受監(jiān)督制約的責任政府，而政府權(quán)力的監(jiān)督制約不能只來自政府內(nèi)部，更有效的監(jiān)督制約應(yīng)來自外部，如人大的預決算審查制度、特定問題調(diào)查制度、質(zhì)詢制度，行政訴訟制度、法院獨立審判制度。其四，中國特色社會主義制度決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導在法治建設(shè)中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取決于中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政。據(jù)此四者，法治政府必須以法治國家為前提。沒有法治國家，不可能有法治政府。
法治政府建設(shè)為什么是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵？其一，政府及其部門是國家機關(guān)中規(guī)模最大、公職人員最多、職權(quán)最廣泛，公民與之打交道最經(jīng)常、最直接的機關(guān)。因此，法治政府建設(shè)的目標、任務(wù)實現(xiàn)了，法治國家建設(shè)的目標、任務(wù)也就絕大部分實現(xiàn)了。法治政府建設(shè)推進不了，法治國家建設(shè)就無從談起。其二，政府承擔著管理國家內(nèi)政外交的職能，國家治理的法治化，很大程度上取決于國家內(nèi)政外交事務(wù)管理的法治化。而建設(shè)法治政府，則是實現(xiàn)國家內(nèi)政外交事務(wù)管理法治化別無選擇的途徑。其三，法治國家建設(shè)的目的、目標在很大程度上最終要落實在法治政府建設(shè)目標、任務(wù)的實現(xiàn)上。
法治國家建設(shè)為什么是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)？其一，建設(shè)法治社會需要法律，需要良法為人們行為提供規(guī)范，確立社會關(guān)系準則。而建設(shè)法治社會所需法律，所需良法，需要法治國家供給。其二，法治社會需要相對穩(wěn)固的經(jīng)濟基礎(chǔ)和相對穩(wěn)定的社會秩序支撐，而相對穩(wěn)固的經(jīng)濟基礎(chǔ)和相對穩(wěn)定的社會秩序有賴法治政府的保障。其三，法治社會需要國家公正司法提供有效的解紛機制。法治社會雖然能自生一定的多元化解紛途徑，但是國家司法制度畢竟是解決爭議、維護社會公正的最后一道防線。如果沒有國家的公正司法，法治社會將難以為繼。其四，法治社會公民自治主體的生長、發(fā)育需要獲得政府的寬容、支持和保障，而能寬容、支持和保障公民自治主體生長、發(fā)育的政府只能是法治國家的法治政府。其五，社會公權(quán)力也需要法治國家、法治政府予以一定的監(jiān)督、制約。
法治社會建設(shè)為什么是法治國家建設(shè)的條件？其一，法治國家建設(shè)需要法治社會建設(shè)的配合、支撐。只有在加強法治國家建設(shè)的同時加強法治社會建設(shè)，法治國家建設(shè)才能獲得適宜的環(huán)境。只有不斷打造整個社會尊法、信法、守法、用法的法治社會環(huán)境，才可能不斷推進法治國家的建設(shè)。其二，法治國家建設(shè)有賴于法治社會為之提供一定的協(xié)助治理機制�，F(xiàn)代國家治理不同于傳統(tǒng)的國家管理，需要社會的廣泛參與。所謂“國家治理現(xiàn)代化”，最重要的特征就是治理主體的多元化。而在多元治理主體中，最重要的主體就是社會公權(quán)力主體。其三，法治國家建設(shè)的主體是人民，而人民是生活在各種不同的社會共同體之中的，他們同時是各種不同的社會共同體的成員。各種不同的社會共同體的成員素質(zhì)就是人民的素質(zhì)。建設(shè)法治國家需要有高素質(zhì)的人民，高素質(zhì)的人民只能源于各種社會共同體的供給，源于法治社會的供給。
三、堅持執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政
習近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上和其他多個場合均指出，辦好中國的事情，關(guān)鍵在執(zhí)政黨。建設(shè)法治中國，同樣關(guān)鍵在執(zhí)政黨，關(guān)鍵取決于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。
建設(shè)法治中國為什么關(guān)鍵取決于執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政？其一，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨不同于西方國家的政黨，它是整個國家的領(lǐng)導，決定國家和社會治理的目標和方式，建設(shè)法治中國，就是中國共產(chǎn)黨確立的治國理政的目標。然而，這一目標的實現(xiàn)，關(guān)鍵取決于中國共產(chǎn)黨自身能不能實現(xiàn)法治，能不能將自身建設(shè)成法治執(zhí)政黨。如果執(zhí)政黨自己的各級組織、各級黨委不實行法治，不依憲依法執(zhí)政而任性執(zhí)政，建設(shè)法治社會的目標無疑會落空。其二，建設(shè)法治國家和法治社會，涉及各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡。執(zhí)政黨要協(xié)調(diào)和平衡好法治國家、法治社會建設(shè)過程中的各種利益關(guān)系，必須依憲依法辦事。否則，人民群眾反映的突出問題就不可能得到解決，黨自身也可能失去執(zhí)政的資格。其三，法治國家和法治社會在建設(shè)過程中，不可避免地會受到各種阻礙，會遇到各種各樣的困難和干擾。對此，執(zhí)政黨對法治的堅定信念，對法治國家、法治社會目標的堅守是法治國家、法治社會建設(shè)順利進行的關(guān)鍵。只有執(zhí)政黨在領(lǐng)導法治國家、法治社會建設(shè)的過程中，堅定不移地依憲依法執(zhí)政、法治中國建設(shè)才能不斷有序地向前推進。否則，法治中國建設(shè)的目標就難有實現(xiàn)的希望。
四、不斷提高領(lǐng)導干部運用法治思維、法治方式治國理政的能力
習近平同志2012年12月4日在首都各界紀念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年大會上的講話中指出，推進依法治國，“各級領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”。
提高領(lǐng)導干部運用法治思維、法治方式治國理政的能力在法治中國建設(shè)中具有極為重要的作用。毛澤東同志曾經(jīng)說過，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。同理，全面推進依法治國的治國方略確定之后，干部，特別是領(lǐng)導干部，就是決定的因素。領(lǐng)導干部是否具有運用法治思維、法治方式治國理政的能力，即關(guān)系到法治中國建設(shè)的成敗。
領(lǐng)導干部的“法治思維”，是指領(lǐng)導干部在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的，一個平時沒有法治理念的領(lǐng)導干部，遇到問題不可能突然形成法治思維，運用法治方式。所謂“法治方式”是指公權(quán)力執(zhí)掌者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律創(chuàng)制的制度、機制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟、社會問題、解決各種社會矛盾、爭議，促進經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展。
五、不斷推進實施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動計劃
習近平同志在2016年4月19日網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上的講話中指出，現(xiàn)在，互聯(lián)網(wǎng)越來越成為人們學習、工作、生活的新空間，越來越成為獲取公共服務(wù)的新平臺。從而，全面推進依法治國，建設(shè)法治中國，必須不斷推進實施“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動計劃。
“互聯(lián)網(wǎng)＋法治”的行動計劃包括電子政務(wù)、電子商務(wù)等多方面的內(nèi)容。其中也包括對互聯(lián)網(wǎng)言論和網(wǎng)上輿論的治理。這具體包括兩個方面的要求：其一，堅決制止和打擊利用網(wǎng)絡(luò)鼓吹推翻國家政權(quán)、危害國家安全，煽動宗教極端主義，宣揚民族分裂思想，教唆暴力恐怖活動等犯罪行為；堅決管控利用網(wǎng)絡(luò)進行欺詐活動、散布色情材料，進行人身攻擊，兜售非法物品等違法行為。要通過法治手段形成和維護網(wǎng)上良好有序的輿論氛圍。其二，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督作用，通過網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督加大把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的力度。習近平指出，網(wǎng)上不能只有一個聲音、一個調(diào)子。“對網(wǎng)上那些出于善意的批評，對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不論是對黨和政府工作提的還是對領(lǐng)導干部個人提的，不論是和風細雨的還是忠言逆耳的，我們不僅要歡迎，而且要認真研究和吸取”。
六、不斷推進依法治黨、從嚴治黨和反腐倡廉建設(shè)
在推進法治中國建設(shè)過程中，不斷推進依法治黨、從嚴治黨和反腐倡廉建設(shè)是中國特色法治理論創(chuàng)新的另一項重要內(nèi)容。習近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中指出，治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。在依法治國的大環(huán)境下，從嚴治黨自然應(yīng)以法治為前提，無論是治理黨內(nèi)政治生活，還是治理黨的作風，特別是治理黨內(nèi)腐敗，均要注重完善法制，保證有法可依，保證依法治理。依法治黨的法，既包括國法，也包括黨規(guī)。十八屆四中全會決定將黨內(nèi)法規(guī)體系確立為中國特色社會主義法治體系五大子體系之一。只有健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系，才能保障依法從嚴治黨。
習近平同志指出，我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。如何有效治理腐敗，現(xiàn)代法治理論認為要綜合解決公職人員和黨政干部不想腐、不敢腐、不易腐、不能腐的問題。通過法治教育促使公職人員和黨政干部“不想腐”自然是最理想的治腐方略，但這又是最難在短時期內(nèi)取得效果的方略；通過嚴厲懲治腐敗威懾已滋生了腐敗念頭的公職人員和黨政干部，使之“不敢腐”，這也應(yīng)該是治腐的較優(yōu)方案，但有強烈腐敗欲望的人往往抵制不住腐敗的誘惑，他們即使冒著被懲治的風險也不收手。因此，治理腐敗的最優(yōu)方略應(yīng)認為是健全和完善制度，特別是健全和完善行使公權(quán)力的程序制度，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，使有腐敗欲望的人，哪怕是有強烈腐敗欲望的人也不易腐、不能腐。
以上六項，是黨的十八大以來中國特色社會主義法治理論的主要創(chuàng)新。法治中國建設(shè)的實踐在不斷推進，中國特色法治理論的創(chuàng)新也將不斷發(fā)展。
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