農(nóng)村留守群體：問題、根源與對(duì)策

二 農(nóng)村留守群體及其問題的根源

農(nóng)村留守兒童、老人和婦女這些群體，相對(duì)而言，已經(jīng)成為一個(gè)較為龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體,其產(chǎn)生的社會(huì)問題、家庭問題、教育問題、安全問題、心理問題等日漸突出，而這些問題的形成與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”問題、農(nóng)民工問題、人口戶籍制度、教育福利政策、社會(huì)管理，以及家庭經(jīng)濟(jì)條件、學(xué)校等都有著直接或間接的關(guān)系。大體而言，可歸納為制度原因、貧富差距、文化因素等幾個(gè)方面。

（一）制度原因

農(nóng)村留守群體產(chǎn)生的最主要原因是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的戶籍制度及其派生出來的其他一系列政策和制度,如教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、就業(yè)與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利政策等,它們形成了阻止農(nóng)民工及其家人融入城市的強(qiáng)大的制度性障礙。

1958年1月全國人大常委會(huì)第九十一次會(huì)議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度的形成。城市人口和農(nóng)村人口很難自由流動(dòng)，具體表現(xiàn)在農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)生活困難。附加在戶籍制度上的各種資源和利益,如就業(yè)、就學(xué)、城市基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)福利、社會(huì)保障制度等,它們構(gòu)成了阻隔農(nóng)民工進(jìn)城的最大制度障礙。這些障礙提高了農(nóng)民工在城市生活的成本。在家庭經(jīng)濟(jì)能力能夠承擔(dān)遷移成本的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭會(huì)選擇全家移居城市；在家庭經(jīng)濟(jì)能力不能承擔(dān)遷移成本時(shí)，為追求家庭利益最大化，就要進(jìn)行合理的角色分工。大部分家庭只能選擇一個(gè)人外出，而絕大部分家庭選擇男性外出務(wù)工，老人、兒童、婦女則在家留守。

事實(shí)上，城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)不平衡、城鎮(zhèn)與農(nóng)村組合結(jié)構(gòu)不優(yōu)化及社會(huì)文化結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等問題依然困擾著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。城鄉(xiāng)二元戶籍制度將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會(huì)身份。這兩種社會(huì)身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實(shí)上的不通婚上就可以看到；從國家每年為城鎮(zhèn)居民提供的各類社會(huì)保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟(jì)、補(bǔ)助等）與各項(xiàng)政府福利保障很難覆蓋農(nóng)民上可以看到，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全。而農(nóng)村的兒童、婦女、老人屬于相對(duì)弱勢(shì)群體，不能轉(zhuǎn)化為城市戶籍，也就沒有機(jī)會(huì)享受到城市的社會(huì)福利和保障，成為農(nóng)村留守人群。

尤其值得注意的是，教育制度以及相關(guān)的教育政策法規(guī),長期以來與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度相聯(lián)系,使農(nóng)民工子女入學(xué)受到不公平的待遇。我國的教育法規(guī)有保障教育平等的相關(guān)規(guī)定,但是教育平等并不是政治權(quán)利平等的自然衍生物,法律條文所確定的教育平等并不意味著人人有受教育的機(jī)會(huì)和人人都能夠受同樣的教育。而且我國義務(wù)教育階段,財(cái)政制度實(shí)行地方負(fù)責(zé)分級(jí)管理。一旦兒童離開原戶籍所在地,他該享受的教育經(jīng)費(fèi)并不會(huì)跟隨他的離開而流轉(zhuǎn)。到了流入地后,由于沒有當(dāng)?shù)貞艨?當(dāng)?shù)卣�府的�?cái)政支出里面也不會(huì)劃撥有關(guān)的教育經(jīng)費(fèi),學(xué)校就不愿意接收這些流動(dòng)兒童,造成他們兩地?zé)o著落的無奈局面。相關(guān)政策沒有給農(nóng)民工決定其子女是“流動(dòng)”還是“留守”提供自由選擇的制度空間,大部分農(nóng)民工不得不選擇將其子女“留守”于農(nóng)村家鄉(xiāng)。

（二）貧富差距

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)不平衡矛盾日漸突出，加深了二元經(jīng)濟(jì)體制的影響程度。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指以社會(huì)化生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；相對(duì)于城市，農(nóng)村人口眾多等。而這種經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展存在很大的差距。

一方面，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，單純依靠土地已不能維持日常生活需要，為了提高生活水平，越來越多的青壯年勞動(dòng)力涌向城市，謀求發(fā)展。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中政策體制性的社會(huì)排斥，農(nóng)民工不能舉家搬遷，無法順利實(shí)現(xiàn)“市民化”，農(nóng)民工跨省流動(dòng)越來越多，離家時(shí)間越來越長，造成包括留守老人在內(nèi)的農(nóng)村留守群體的出現(xiàn)，導(dǎo)致越來越多農(nóng)村“空巢家庭”，留守群體成為日益龐大的特殊人群。

另一方面，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，資源配置的方式也有很大不同。資源是通過行政手段實(shí)現(xiàn)再分配，而不是由市場來進(jìn)行配置的。比如，教育和公共設(shè)施的投入。城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國家財(cái)政投入的，而農(nóng)村中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國家的投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要由村民自己來負(fù)擔(dān)。國家將大量的優(yōu)惠政策給予城市，優(yōu)先發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。其中，國家基礎(chǔ)工業(yè)的發(fā)展力量來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這種體制下的工業(yè)與農(nóng)業(yè)“剪刀差”，導(dǎo)致農(nóng)民在收入和產(chǎn)出環(huán)節(jié)相比于城市居民收入存在較大差距。因此，農(nóng)村留守群體問題成為農(nóng)民家庭在城鄉(xiāng)二元制度框架內(nèi)理性抉擇的結(jié)果，也是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入勞動(dòng)力市場而產(chǎn)生的客觀結(jié)果。因此,關(guān)注農(nóng)村留守群體問題必須關(guān)注農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移對(duì)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要作用，能促進(jìn)農(nóng)村居民增收以及構(gòu)建和諧社會(huì)。“但大量的農(nóng)村人口涌向城市，必然造成城市資源的緊張，導(dǎo)致農(nóng)民自身壓力加大，生活壓力大、工作不穩(wěn)定導(dǎo)致家庭收入波動(dòng)幅度大，農(nóng)民很難長期保持平衡發(fā)展。當(dāng)權(quán)衡農(nóng)村留守兒童是居住在農(nóng)村還是跟隨父母外出時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民會(huì)選擇前者，將自己的父母、子女留在農(nóng)村，減少自己的外出負(fù)擔(dān)�！笨梢哉f留守群體問題是農(nóng)民工問題的一部分�；蛘哒f,留守群體問題的產(chǎn)生很大程度上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、貧富差距逐漸拉大造成的。

（三）文化因素

農(nóng)村留守群體的出現(xiàn)幾乎成了最具中國特色的社會(huì)現(xiàn)象，而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的文化因素不容忽視。

農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

基礎(chǔ)教育本文所涉及的農(nóng)村基礎(chǔ)教育是指狹義的農(nóng)村基礎(chǔ)教育，即戶籍所在地為農(nóng)村的學(xué)齡兒童、青少年所依法享受的義務(wù)教育，包括初中教育與小學(xué)教育。是一項(xiàng)提升社會(huì)整體素質(zhì)的基礎(chǔ)工程。作為人力資本邊際收益率最高的教育類型，它產(chǎn)生了巨大的社會(huì)溢出效應(yīng)，構(gòu)成了社會(huì)人力資本存量的初始累積。同時(shí)，作為一種公共物品，基礎(chǔ)教育的非排他性和非競爭性也保證了社會(huì)成員最基本的受教育權(quán)益和社會(huì)的公平正義。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提升，國家財(cái)政投入到農(nóng)村基礎(chǔ)教育的總量以及各級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例都有顯著增加�！皟擅庖谎a(bǔ)”、營養(yǎng)餐工程、寄宿制學(xué)校等政策切實(shí)體現(xiàn)了國家承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的努力和決心。進(jìn)城務(wù)工人員的子女教育問題在近些年也取得新進(jìn)展，確定了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的原則，接收進(jìn)城務(wù)工子女入學(xué)，取消借讀費(fèi)并免除學(xué)雜費(fèi)，實(shí)行進(jìn)城務(wù)工子女與城市學(xué)生在校享受同等待遇，且在接受完義務(wù)教育后可在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試。

盡管中國在普及義務(wù)教育方面取得了世界矚目的成就，但由于中國社會(huì)的城鄉(xiāng)和區(qū)域差別，城鎮(zhèn)化過程中的勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)，城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)供給不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展還面臨著諸多挑戰(zhàn)，義務(wù)教育服務(wù)均等化之路依然任重道遠(yuǎn)。

（五）非正規(guī)就業(yè)子女的教育問題依然難以得到解決

城鎮(zhèn)化過程中勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)，隨遷子女一方面造成了農(nóng)村生源流失，降低了農(nóng)村教育的規(guī)模效益，甚至部分地區(qū)有的學(xué)校出現(xiàn)教師和教學(xué)設(shè)備的閑置現(xiàn)象，教育經(jīng)費(fèi)和資金投往農(nóng)村基礎(chǔ)教育的積極性較低，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育陷入“低水平陷阱”；另一方面，隨遷子女進(jìn)入城鎮(zhèn)的學(xué)校，使得城鎮(zhèn)教育機(jī)構(gòu)需要投入更多的校舍、師資以及教學(xué)輔助設(shè)備。伴隨農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力規(guī)模的增加及其隨遷子女教育問題越發(fā)突出，從中央政府到勞動(dòng)力輸入地相關(guān)教育部門均試圖來解決隨遷子女的教育問題，確立了“以輸入地為主，以公辦學(xué)校為主”的原則以推動(dòng)流動(dòng)人員隨遷子女在城市公平接受義務(wù)教育的權(quán)益，加大城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育財(cái)政投入，多地探索“教育券”等措施來平衡隨遷子女教育投入和勞動(dòng)力輸入地教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償。

但勞動(dòng)力輸入地具體落實(shí)隨遷子女教育問題的時(shí)候，尤其在教育發(fā)展水平較高、勞動(dòng)力輸入量較大的東南沿海地區(qū)，隨遷子女如果到當(dāng)?shù)匦�學(xué)或初中就讀需要提交復(fù)雜的證明材料，當(dāng)?shù)亟逃�部門通常設(shè)置較高的門檻以盡可能地避免承擔(dān)隨遷子女教育的責(zé)任。以筆者參加的中國人民大學(xué)“流動(dòng)中的中國”全國300戶農(nóng)民外出務(wù)工追蹤調(diào)查，1995年被調(diào)查的外出務(wù)工勞動(dòng)者，到2015年他們的子女也已經(jīng)在外打工，第三代大多數(shù)正跟隨父母在外地讀書，安徽潁上縣一農(nóng)戶2015年在浙江寧波郊區(qū)租地種菜，如果其孩子要進(jìn)入當(dāng)?shù)匦�學(xué)讀書的話需要提交如下證明材料：勞動(dòng)合同、工商執(zhí)照復(fù)印件、土地承包合同（種蔬菜10畝以上，種水稻50畝以上）、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)證明、暫住證、租房證明、在住戶口地?zé)o人看管證（鎮(zhèn)上蓋章，無監(jiān)護(hù)證明）、婚育證明復(fù)印件（流動(dòng)人口證明）、無違反計(jì)劃生育證明、戶口本復(fù)印件。正規(guī)部門企事業(yè)單位工作的農(nóng)民工或許能夠提供以上材料，但是對(duì)于在城市郊區(qū)種菜這類非正規(guī)自雇體力勞動(dòng)者便很難滿足上述苛刻的子女入學(xué)要求。

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力大部分都是從事個(gè)體經(jīng)營等非正規(guī)就業(yè)形式，這些勞動(dòng)者并不隸屬于企業(yè)或者其他組織，通常是分散流動(dòng)式經(jīng)營和生產(chǎn)，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和日常生活并不與輸入地工商稅務(wù)、社會(huì)保障部門產(chǎn)生任何聯(lián)系。因此，隨遷子女的入學(xué)政策通常很難覆蓋到這些進(jìn)城務(wù)工的非正規(guī)就業(yè)群體的子女，而正是這些群體構(gòu)成了進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力的主體。

三農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的相關(guān)政策建議

（一）合理規(guī)劃農(nóng)村寄宿制學(xué)校，兼顧教育可得性與規(guī)模效益隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，大量的教育資源和農(nóng)村生源不斷向城鎮(zhèn)集中已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的生源會(huì)隨著學(xué)齡兒童人口數(shù)量的縮減或隨父母到外地就讀而不斷減少，如果繼續(xù)維持學(xué)生規(guī)模較小的教學(xué)點(diǎn)，勢(shì)必造成教育資源難以持續(xù)高效地投入。目前中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)保留一至三年級(jí)，高于三年級(jí)的可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學(xué)校就讀。

因此相關(guān)教育部門需要合理規(guī)劃和建設(shè)寄宿制學(xué)校，將留守在農(nóng)村的學(xué)齡兒童集中到建設(shè)比較完備的學(xué)校，生活學(xué)習(xí)各方面都能得到有效的照料，這樣一方面兼顧基礎(chǔ)教育的公平性，使得留在農(nóng)村的學(xué)齡兒童也能獲得有質(zhì)量的基礎(chǔ)教育；另一方面兼顧基礎(chǔ)教育的規(guī)模效益，使得教育財(cái)政資源實(shí)現(xiàn)效益最大化。

（二）增強(qiáng)農(nóng)村青少年接受教育的意愿，增加職業(yè)教育可得性，提高教育收益預(yù)期農(nóng)村青少年受父母及周圍長輩生活質(zhì)量、外出務(wù)工狀況的影響，加之青春期心理的叛逆，在初中階段很容易輟學(xué)，在村里和其他同齡青少年閑逛或者早早到城市打工。通常大多數(shù)農(nóng)村輟學(xué)青少年在思想認(rèn)識(shí)中都有一種“讀書無用論”，他們很難預(yù)期到教育對(duì)其未來生活的效益，反而不如效仿自己的父母，外出務(wù)工來獲得經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立。城鄉(xiāng)初中教育條件的差異也進(jìn)一步加劇了農(nóng)村青少年輟學(xué)的意愿。

因此，相關(guān)教育部門應(yīng)該增強(qiáng)農(nóng)村初中教師的整體素質(zhì)和心理干預(yù)能力，在教育過程中應(yīng)該讓學(xué)生感受到教育對(duì)于未來生活工作的積極作用，增強(qiáng)其接受和完成義務(wù)教育的意愿。教育主管部門應(yīng)該做實(shí)中專等職業(yè)教育，不僅是目前的學(xué)費(fèi)全免且提供補(bǔ)貼，更應(yīng)該是改革課程教育和師資配備，使得學(xué)生切實(shí)能夠?qū)W到技術(shù)，提高學(xué)生教育收益預(yù)期，增強(qiáng)學(xué)生參加職業(yè)教育的意愿。

（三）提升農(nóng)村寄宿制學(xué)校應(yīng)對(duì)低齡住宿的能力，增強(qiáng)生活老師的專業(yè)性目前，教育部門已經(jīng)開始探索低齡寄宿，也就是說，開始允許三年級(jí)及以下的年級(jí)的學(xué)生寄宿。這一發(fā)展趨勢(shì)對(duì)目前已經(jīng)非常缺乏的生活老師崗位提出了更大的挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的四年級(jí)、五年級(jí)的小學(xué)生由于缺少來自家庭的心理陪伴，在心理健康方面已經(jīng)有一些潛在的問題。而低齡寄宿不僅帶來生活照料方面的問題，其心理陪護(hù)的缺失也會(huì)深遠(yuǎn)地影響孩子未來的成長。

現(xiàn)在農(nóng)村寄宿制學(xué)校由于人員編制和經(jīng)費(fèi)問題，沒有專業(yè)的生活老師，目前這個(gè)崗位由班主任擔(dān)任，一方面加重了班主任的工作和生活負(fù)擔(dān)，另一方面在工資待遇方面沒有明顯提升，因此生活老師角色的缺失對(duì)寄宿兒童的身心發(fā)育產(chǎn)生了負(fù)面影響。

（四）在當(dāng)下社會(huì)廣泛關(guān)注留守兒童問題的行動(dòng)中，著力關(guān)注低齡化留守現(xiàn)象，提供相應(yīng)的補(bǔ)償性和補(bǔ)救性家庭關(guān)懷不同層級(jí)的教育部門或社會(huì)公益組織近些年來已經(jīng)開展了廣泛而深入的留守兒童關(guān)懷行動(dòng)，從對(duì)勞動(dòng)力輸出地的留守兒童數(shù)量規(guī)模的調(diào)查、家庭經(jīng)濟(jì)幫扶、提供條件使其與父母見面等暖人心的工程，到勞動(dòng)力輸入地不斷降低外來務(wù)工人員子女的入學(xué)門檻和改善教育條件。但是這些努力依然難以從科學(xué)性和個(gè)人長遠(yuǎn)發(fā)展角度改善留守兒童的身心健康和人力資本積累，而良好的身心健康發(fā)育和高效的人力資本積累才是個(gè)體未來在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得立足之地的關(guān)鍵。

因此，各級(jí)教育部門和相關(guān)專業(yè)公益機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)化的干預(yù)手段來不斷改善留守兒童，尤其是幼兒和低齡留守兒童的身心健康狀況，提供多樣化的條件增加孩子與外出務(wù)工父母交流的機(jī)會(huì)，甚至地方政府應(yīng)該提供相應(yīng)的措施鼓勵(lì)勞動(dòng)力個(gè)體在孩子幼齡階段盡可能在本地或就近務(wù)工，從長遠(yuǎn)角度有利于孩子人力資本積累和身心發(fā)育的初期能得到更多的家庭關(guān)懷和父母照料。

（五）提升教育資源供給的層級(jí)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證進(jìn)城務(wù)工非正規(guī)就業(yè)者隨遷子女的教育目前的教育經(jīng)費(fèi)支出格局還主要以縣一級(jí)為主，因此進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育的可得性很大程度上受制于縣區(qū)一級(jí)學(xué)校和其他教育部門的規(guī)定。通常，勞動(dòng)力輸入地縣區(qū)相關(guān)教育部門會(huì)因?yàn)殡S遷子女占用教育資源而提高入學(xué)門檻，把大量非正規(guī)就業(yè)者的隨遷子女排斥在外，且這部分群體由于難以通過工商稅務(wù)和社會(huì)保障系統(tǒng)識(shí)別，所以他們也被排斥在國家出臺(tái)的相關(guān)保障隨遷子女教育政策的范圍之外。

因此，國家相關(guān)教育部門和財(cái)政部門應(yīng)該提升教育資源供給的層級(jí)，由高于縣區(qū)級(jí)的其他部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)勞動(dòng)力輸入地和輸出地的隨遷子女的教育供給，加大上一級(jí)政府部門的轉(zhuǎn)移支付，提高勞動(dòng)力輸入地縣區(qū)教育部門和學(xué)校接納隨遷子女就讀的積極性。