代序
按戶連片耕種模式
賀雪峰
湖北沙洋縣推行的按戶連片耕種模式寫入2016年中央一號(hào)文件：依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。沙洋縣按戶連片耕種模式成為了沙洋經(jīng)驗(yàn)，沙洋經(jīng)驗(yàn)的核心在于回應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)下農(nóng)戶的生產(chǎn)需要，具有普遍意義，值得全國(guó)推廣。中央一號(hào)文件將沙洋縣推行按戶連片耕種模式的經(jīng)驗(yàn)吸收進(jìn)來(lái)，一改很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)一號(hào)文件不接地氣的積弊，是一個(gè)值得表?yè)P(yáng)的好事。
說(shuō)一號(hào)文件不接地氣，其中最典型的是近年來(lái)在全國(guó)強(qiáng)推農(nóng)地確權(quán)。分田到戶以后，中央一直試圖通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。這樣一種思路走到極端，就是弱化土地集體所有權(quán)，甚至將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。在當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者與承包者普遍發(fā)生分離，而且分田到戶以來(lái)農(nóng)戶承包土地十分細(xì)碎的情況下面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以及當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)地確權(quán)，就可能讓細(xì)碎分散農(nóng)地更加無(wú)法整合以便利生產(chǎn)。正是在中央強(qiáng)制要求土地確權(quán)的政策背景下面，沙洋縣為回應(yīng)農(nóng)民強(qiáng)烈生產(chǎn)訴求而推進(jìn)了農(nóng)村土地按戶連片耕種模式。
與全國(guó)農(nóng)村一樣，分田到戶時(shí)，沙洋縣的農(nóng)田按照距離遠(yuǎn)近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞等因素分級(jí)分等，再按人均分，從而出現(xiàn)了農(nóng)戶承包地分散化、細(xì)碎化的問(wèn)題。沙洋全縣耕地面積95.3萬(wàn)畝，耕地101.7萬(wàn)塊，承包農(nóng)戶12.4萬(wàn)戶，戶均耕地7.7畝，戶均8.7塊土地，每塊土地平均0.88畝。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量進(jìn)城，土地承包戶與經(jīng)營(yíng)戶的分離，以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推進(jìn)，土地細(xì)碎化嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果在如此細(xì)碎承包土地上確權(quán)，就可能造成難以挽回的錯(cuò)誤。沙洋縣因此在確權(quán)之前推行按戶連片耕種模式。
沙洋縣按戶連片的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶一戶一片田，將當(dāng)前農(nóng)戶分散而細(xì)碎的承包地集中為一片，以便于耕種。按農(nóng)戶的說(shuō)法，將之前分散細(xì)碎的承包地集中連片，不僅便于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，便于生產(chǎn)管理，而且可以極大地降低生產(chǎn)成本。過(guò)去地塊分散，農(nóng)戶承包土地相互插花，無(wú)論是機(jī)耕還是灌溉都存在斷頭路、斷頭渠，造成生產(chǎn)的困難。承包地分散在不同地方，機(jī)械就要來(lái)回跑，耕地、插秧、施肥、治蟲、灌溉、收割都極不方便。農(nóng)戶之間為公共設(shè)施使用發(fā)生沖突的可能極大，沙洋縣經(jīng)常因?yàn)檗r(nóng)戶爭(zhēng)水、爭(zhēng)機(jī)耕路、協(xié)調(diào)種植品種等等發(fā)生沖突甚至多次發(fā)生打架死人事件。土地集體連片，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利程度，加上管理的方便，同樣面積耕地，農(nóng)戶生產(chǎn)投入要降低1/4，農(nóng)業(yè)投入時(shí)間要減少1/3。
沙洋縣回應(yīng)農(nóng)戶強(qiáng)烈的按戶連片愿望的一個(gè)動(dòng)因是沙洋縣三坪村在第二輪土地延包時(shí)進(jìn)行了劃片承包，基本做到了一戶一片田，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了水電路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。劃片承包后，三坪村成為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最好的村，村莊矛盾最少的村，農(nóng)民上訪最少的村，當(dāng)然也是農(nóng)民種田最方便的村。三坪村周邊農(nóng)村都有極強(qiáng)烈的進(jìn)行劃片承包的訴求。只是因?yàn)榘粗醒霃?qiáng)化農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策，無(wú)論是縣鄉(xiāng)還是村干部都擔(dān)心劃片承包動(dòng)了農(nóng)民承包地會(huì)違反政策，且取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利與否與縣鄉(xiāng)村干部都沒有關(guān)系。因此，鄉(xiāng)村干部普遍怕麻煩，無(wú)論農(nóng)民要求土地按戶連片的訴求多么強(qiáng)烈，鄉(xiāng)村干部都是能推則推。
2014年沙洋縣開始農(nóng)地確權(quán)頒證登記試點(diǎn)，縣委縣政府希望借確權(quán)的政策機(jī)會(huì)來(lái)回應(yīng)農(nóng)民訴求，因此在全縣選擇三個(gè)村進(jìn)行按戶連片試點(diǎn)，按戶連片獲得了群眾積極擁護(hù)，試點(diǎn)也很成功。2015年開始在全縣推廣。
為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，沙洋縣推廣按戶連片耕種模式尤其強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，不動(dòng)承包權(quán)而調(diào)整經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其防止打亂重分的情況。在實(shí)踐中，沙洋縣主要有三種按戶連片模式，第一種是各戶承包權(quán)不變，農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種模式要占全部按戶連片的80%多；第二種是農(nóng)戶間協(xié)商交換承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，約占10%；第三種是土地重分，所占比重不是很大。
以上三種模式中，土地重分效果最好，操作程序簡(jiǎn)便，連片效果好。沙洋縣按土地重分進(jìn)行按戶連片的村組大多數(shù)都保持了各戶二輪承包面積的不變，即增人不增地、減人不減地，少數(shù)按人口進(jìn)行了打亂重分。因?yàn)樯逞罂h委縣政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)土地重分必須要有全體農(nóng)戶同意，充分尊重農(nóng)戶意愿，同一個(gè)行政村，有的村民組全體農(nóng)戶同意，就打亂重分了，還有村民組因?yàn)橛腥朔磳?duì)，就沒有重分，從而普遍出現(xiàn)了同一個(gè)行政村采用不同方式推進(jìn)按戶連片的情況。個(gè)別村，雖然有個(gè)別農(nóng)戶反對(duì)打亂重分，但90%以上村民強(qiáng)烈要求打亂重分，村干部也比較強(qiáng)勢(shì)，這些村就借強(qiáng)烈民意打亂重分了，效果也很不錯(cuò)。2015年沙洋縣未發(fā)生一起因?yàn)橥恋刂胤炙�引起的農(nóng)民上訪。
第一種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，好處是保留了農(nóng)民第二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，壞處是互換經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的不一致，且協(xié)商互換經(jīng)營(yíng)權(quán)的程序極為繁瑣。以鄂冢村為例，全村共換經(jīng)營(yíng)權(quán)1000多次，每換一次就得簽一份合同，極大地提高了土地互換的成本。
第二種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要發(fā)生在土地重分中有農(nóng)戶反對(duì)土地重分的村組。其結(jié)果也是極大地提高了按戶連片的成本。與互換經(jīng)營(yíng)權(quán)相比，好處是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一致，但程序也一樣的繁瑣。
之所以第一種模式農(nóng)戶間協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)成為主導(dǎo)，主要原因是沙洋縣委縣政府擔(dān)心推進(jìn)按戶連片耕種模式違反中央政策精神。沙洋縣力推此種模式，而反對(duì)土地重分的辦法。但在實(shí)踐中，無(wú)論是村干部還是農(nóng)戶都認(rèn)為只有土地重分好。雖然沙洋縣在匯報(bào)中說(shuō)只有3%的土地重分，實(shí)際上，全縣土地重分的比例要大大高于3%，而且也只有打亂重分的村組才真正做到了一戶一片地，真正充分達(dá)到了按戶連片、便利生產(chǎn)的效果。而且打亂重分后遺癥少，推進(jìn)速度快，成本也低。
為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，沙洋縣仔細(xì)研究了歷年國(guó)家相關(guān)法律與政策規(guī)定。其中，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定承包方之間為方便耕種或各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換，成為沙洋縣委縣政府的法寶。沙洋縣委縣政府因此允許村組在全體農(nóng)戶同意且承包面積不變的情況下面進(jìn)行土地重分，以達(dá)到按戶連片的效果。土地重分存在的最大問(wèn)題是可能有農(nóng)戶反對(duì)，包括本來(lái)支持卻因?yàn)橹胤种袑?duì)抓鬮地塊不滿意，或因?yàn)閭�(gè)人矛盾，而堅(jiān)決反對(duì)，最終導(dǎo)致按戶連片推行不下去。沙洋縣幾乎所有鄉(xiāng)村干部和農(nóng)戶都認(rèn)為承包地打亂重分基礎(chǔ)上的按戶連片是最好的，但在實(shí)踐中有的村民組因?yàn)橐粦舴磳?duì)進(jìn)行不下去。
農(nóng)業(yè)部調(diào)研組在沙洋縣三個(gè)按戶連片試點(diǎn)村調(diào)研，官垱鎮(zhèn)鄂冢村支書記說(shuō)：還是重新分地的辦法好，但是地段好的農(nóng)民不同意，我們做不下來(lái)工作，如果政策上統(tǒng)一要求重新分地就好了；拾橋鎮(zhèn)馬新村15個(gè)村民組，有4個(gè)村民組采取了重新分地、面積不變的辦法，村支書車友國(guó)說(shuō)：還是重新分地的辦法效果好，操作簡(jiǎn)單，便于連片；馬良鎮(zhèn)童沙村12個(gè)村民組，有4個(gè)村民組采取重新分地、增人增地、減人減地的辦法，效果極好。村支書張家武說(shuō)：有四個(gè)組重新分了地，這突破了《承包法》，但是群眾都是同意的，作為試點(diǎn)也是成功的。換地的辦法肯定不如重新分好。從我們?cè)谏逞罂h的全面調(diào)研來(lái)看，農(nóng)業(yè)部調(diào)研組所調(diào)研三個(gè)試點(diǎn)村的情況具有典型性、代表性和普遍性，這就是，土地重分的辦法是最為有效的，最可以達(dá)到便利農(nóng)戶耕種的效果，也是最受農(nóng)戶和村干部歡迎的。實(shí)踐中，采用土地重分的村組往往都是村班子團(tuán)結(jié)有戰(zhàn)斗力、在這次按戶連片工作中效果最好的也最受農(nóng)戶歡迎的村組。
之所以縣委縣政府偏低估計(jì)土地重分模式下的按戶連片，是因?yàn)閾?dān)心違反政策。實(shí)踐中一些村組無(wú)法有效推進(jìn)按戶連片，以及選擇程序繁瑣效果也不好的另外兩種農(nóng)戶間土地互換模式，也是為了規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，當(dāng)前的農(nóng)地政策已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重拖了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后腿。當(dāng)前正在全國(guó)推進(jìn)的農(nóng)地確權(quán)將進(jìn)一步固化目前已經(jīng)成為反面教材的農(nóng)地制度。農(nóng)民也只能為此政策和制度付出更多流汗、流淚乃至流血的代價(jià)。
除沙洋縣以外，若有心就會(huì)發(fā)現(xiàn)，一直以來(lái)，全國(guó)各地尤其是南方稻作區(qū)不斷出現(xiàn)地方政府因應(yīng)農(nóng)民強(qiáng)烈訴求而推進(jìn)農(nóng)戶耕地連片實(shí)踐，以解決當(dāng)前已經(jīng)嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題。全國(guó)反復(fù)出現(xiàn)的這種解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化的地方努力卻一直沒有變成中央政策，甚至，中央不僅沒有回應(yīng)農(nóng)民的訴求和地方的努力，反而通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)的土地確權(quán)，將本應(yīng)解決的問(wèn)題變得更難解決了。
沙洋縣借土地確權(quán)的政策時(shí)機(jī)回應(yīng)農(nóng)戶強(qiáng)烈的按戶連片耕種訴求，是對(duì)土地確權(quán)的反動(dòng)。這次中央一號(hào)文件竟然將沙洋縣按戶連片解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題吸收到一號(hào)文件中來(lái)了，這個(gè)按地氣的政策回應(yīng)也讓我們看到了希望。
但愿全國(guó)推廣沙洋按戶連片的經(jīng)驗(yàn)，并在此過(guò)程中反思甚至改變諸如農(nóng)地確權(quán)這樣不接地氣的政策。