從全面推進(jìn)依法行政到建設(shè)法治政府——銅川市便民服務(wù)中心建設(shè)的時(shí)代節(jié)點(diǎn)

王周戶

“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的命題，初看起來似乎就是“法治行政”的不同語序與語氣的表達(dá)，所以也容易被很多人將這兩句話簡(jiǎn)單地理解為是一回事兒，認(rèn)為沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。當(dāng)然，如果就依法治國(guó)在行政領(lǐng)域的含義而言，毫無疑問，兩者在方向和目標(biāo)上應(yīng)當(dāng)是相向和一致的。但稍加琢磨就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者的區(qū)別，即前者是實(shí)現(xiàn)后者的基礎(chǔ)、方式與過程，同時(shí)也是后者的組成部分和應(yīng)有之義；而后者是前者推行、實(shí)施的目標(biāo)。當(dāng)感覺和認(rèn)識(shí)到這樣一種些許區(qū)別之后，經(jīng)進(jìn)一步仔細(xì)把握其中不同之處時(shí)，便會(huì)發(fā)現(xiàn)這里面的不同是深層次的甚至是重大的。

就依法行政形成的基點(diǎn)而言，是解決和理順行政權(quán)與法律之間的關(guān)系，即要貫徹和實(shí)現(xiàn)行政權(quán)需在法律之下并受法律規(guī)范約束的法治理念與觀念，其基本要義可以歸納為三句話：政府機(jī)關(guān)的權(quán)力來源要有法律規(guī)范依據(jù)，即法無授權(quán)不可為；政府機(jī)關(guān)的權(quán)力行使及其行為要符合法律規(guī)范規(guī)定，即政府機(jī)關(guān)的權(quán)力及其行為要受法律規(guī)范約束和遵守法律規(guī)范要求；政府機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為要承擔(dān)法律責(zé)任，即政府機(jī)關(guān)與公民、法人一樣都會(huì)因?yàn)檫`法而負(fù)法律責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”。因此，依法行政的核心是規(guī)范政府機(jī)關(guān)權(quán)力及其行為的合法性。以此為基礎(chǔ)，其要求也就主要表現(xiàn)為在法律制度及其實(shí)施上對(duì)行政主體及其行為的要求，例如，要求執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)符合法定資格條件，要求行政決定應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)充分，要求適用法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)正確，要求實(shí)施行為的過程應(yīng)當(dāng)符合法定程序等。這些要求，無論從行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等規(guī)范行政權(quán)的相關(guān)法律制度的法律顯性規(guī)范規(guī)定，還是行政復(fù)議法、行政訴訟法等救濟(jì)及監(jiān)督法律制度在處理行政案件所適用的法律規(guī)范依據(jù)與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，都能明顯反映出來。

我國(guó)的依法行政應(yīng)當(dāng)說是始于十一屆三中全會(huì)實(shí)行改革開放以后，但就依法行政的內(nèi)涵，從觀念到實(shí)踐發(fā)展有一個(gè)逐漸認(rèn)識(shí)變化的過程。20世紀(jì)80年代初期的依法行政，其觀念及內(nèi)涵實(shí)際上是一種“依法治事”，這種開始主要依照相關(guān)法律規(guī)范制度管理行政事務(wù)，較之于過去的依照政策、命令、文件甚至領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議講話精神、行政命令等管理行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)很大轉(zhuǎn)變和進(jìn)步，因?yàn)榉�律制度具有的�?guī)范性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性以及在行為模式方面表現(xiàn)出來的預(yù)期性、引領(lǐng)性等功能特點(diǎn)，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。但這一時(shí)期在“依法治事”觀念下，其所謂的依法行政不過是由依照政策、文件、命令等管理行政事務(wù)轉(zhuǎn)為依照法律制度管理行政事務(wù)，只是在管理行政事務(wù)的依據(jù)及其方式上有轉(zhuǎn)變，而觀念上還是如何管理事務(wù)及相關(guān)的公民、法人和其他組織，與后來的規(guī)范和約束行政權(quán)力的觀念相差甚遠(yuǎn)。到80年代末期，隨著行政訴訟法的制定，依法行政的觀念及法律制度建設(shè)進(jìn)入了以對(duì)行政行為進(jìn)行救濟(jì)和監(jiān)督的階段，相繼建立了行政復(fù)議法律制度以及行政監(jiān)察、審計(jì)等法律制度，也就是面對(duì)以行政為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的主導(dǎo)者和強(qiáng)大的行政權(quán)力及其組織體制，依法行政轉(zhuǎn)入了重點(diǎn)是圍繞對(duì)行政活動(dòng)的事后救濟(jì)和監(jiān)督的領(lǐng)域。然而，這種先重點(diǎn)構(gòu)建對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行事后救濟(jì)和監(jiān)督法律制度的逆推式依法行政發(fā)展模式，也就必然引發(fā)對(duì)在此之前的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何取得和如何行使問題的思考和回答，也就回到了依法行政的根本就是要解決行政權(quán)力的行使要有法律依據(jù)和遵守法律規(guī)范約束并不得違反法律規(guī)范的規(guī)定，否則與公民法人一樣要對(duì)違反法律規(guī)范的行為承擔(dān)法律責(zé)任。以行政處罰法為標(biāo)志，我們就進(jìn)入了一個(gè)以規(guī)范行政權(quán)力為主要內(nèi)涵的依法行政階段，制定了行政許可法、行政強(qiáng)制法以及政府信息公開條例，這種規(guī)范既包括了從權(quán)力取得到權(quán)力行使主體、權(quán)力行使對(duì)象和范圍以及權(quán)力內(nèi)容及其方式等的規(guī)定，也包括了權(quán)力行使過程即程序方面的規(guī)定。歸位于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行法律規(guī)范和約束，不僅是依法行政的應(yīng)有之本意，而且也是一個(gè)艱巨而又長(zhǎng)久的過程，因而進(jìn)入該階段后的歷程直至走到今天仍然還在路上、在進(jìn)行過程之中，為此十八屆四中全會(huì)也提出了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)包括上述權(quán)力在內(nèi)以及行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等權(quán)力的約束和規(guī)范。

然而，隨著依法行政的深入發(fā)展，對(duì)行政權(quán)力及其行為從合法律性（法律規(guī)范規(guī)定）的理解走向了合法性（法律目的、原則、精神）的理解。前者強(qiáng)調(diào)的是合乎法律規(guī)范本身的規(guī)定，從實(shí)體到程序都是以法律規(guī)范的明確剛性規(guī)范規(guī)定為依據(jù)，后者強(qiáng)調(diào)的是立法本意及其要達(dá)到的目的和效果，甚至涉及行政權(quán)存在及其行使的政治性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性等基礎(chǔ)。這里同時(shí)涉及另一個(gè)具有辯證關(guān)系的問題，那就是從法治原則上講行政權(quán)存在及其行使的合法性基礎(chǔ)是法律規(guī)范，然而決定法律規(guī)范如何設(shè)定行政權(quán)存在和怎樣規(guī)范行政權(quán)行使的基礎(chǔ)又是什么呢？還是法律本身嗎？如果是那樣，法律就是包含所有的萬能事物現(xiàn)象了，這個(gè)世界發(fā)展到今天乃至于以后，就只需要法律及法學(xué)就夠了，其他學(xué)科和行業(yè)也都沒有存在的必要性了。然而，這樣的認(rèn)識(shí)顯然是荒謬的，而且恰恰相反，不是法律在規(guī)范著行政權(quán)的存在及其行使，但這就像商品經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)決定著民商法律制度如何制定一樣，決定著行政權(quán)在法律規(guī)范如何存在及其行使的根基性的基礎(chǔ)是政治性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性乃至于管理性等其他諸多因素，法律以其權(quán)利義務(wù)行為模式及后果責(zé)任等規(guī)范形式和特定功能來反映并調(diào)整保障這些因素及其要求。這樣就進(jìn)一步引出一個(gè)問題，通過依法行政將政府機(jī)關(guān)及其行政權(quán)力約束和規(guī)范在法律范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，使其不越權(quán)、不濫用權(quán)力、不違法反法律規(guī)范就夠了嗎？這就是我們推行依法行政的最終目的和目標(biāo)嗎？這就好比一個(gè)人上班從來不遲到不早退，兢兢業(yè)業(yè)來兢兢業(yè)業(yè)走，不違反任何明確規(guī)范的規(guī)定，但就是“出勤不出力”或者“出力但不出成績(jī)、不出效率、不出效果或效益”，這不成了“尸位素餐”嗎？所以隨著依法行政的深入推進(jìn)和發(fā)展，在通過法律規(guī)范約束中政府機(jī)關(guān)不越權(quán)、不濫用權(quán)力和不違法的同時(shí)，我們就要反思和追問：我們?yōu)槭裁匆�政府機(jī)關(guān)并賦予其行政權(quán)力？我們想要一個(gè)什么樣的政府機(jī)關(guān)和要求其如何行使行政權(quán)力？如此看來，要求將政府機(jī)關(guān)及行政權(quán)力置于法律之下而應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)和按照法律規(guī)定去行使只是法治行政邁出去的第一步，即“法無授權(quán)不可為”，接下來也是更重要的就是，政府機(jī)關(guān)通過行使行政權(quán)力去做并做好許多更應(yīng)該做的事情，即“法定職責(zé)必須為”。

縱觀我國(guó)依法行政及其法律制度的發(fā)展歷程，伴隨改革開放的步伐，也隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，逐漸觸及了政府職能定位與轉(zhuǎn)變、行政體制改革等相關(guān)問題。于是乎，依法行政從核心是對(duì)行政權(quán)的規(guī)范，也就走向了以規(guī)范行政權(quán)為基礎(chǔ)但不僅限于或者滿足于規(guī)范行政權(quán)，而是以構(gòu)建有限政府、服務(wù)政府、誠信政府、效能政府、廉潔政府、透明政府、責(zé)任政府等一系列復(fù)合型要素為目標(biāo)的體現(xiàn)著全面實(shí)質(zhì)法治行政要求的法治型政府。這樣，法治行政過程中也就與行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等有了緊密的相互交織與互動(dòng)關(guān)系，而這其中行政審批改革及其法治化也就成為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)法治政府的主要“抓手”。

我國(guó)行政審批改革的過程可以分為兩個(gè)“節(jié)點(diǎn)”。一個(gè)可以行政許可法的頒布為節(jié)點(diǎn)，即可以劃分為行政許可法頒布之前的行政審批改革與行政許可法頒布之后的行政審批改革。行政許可法頒布之前，可以說主要體現(xiàn)為運(yùn)用行政手段推行改革，同時(shí)也為行政許可法的制定掃清一些障礙并奠定順利、有效實(shí)施的基礎(chǔ)。而行政許可法頒布后，按理來說應(yīng)當(dāng)在全面推行依法行政之下通過遵守行政許可法即可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批從設(shè)立到實(shí)施的規(guī)制，但現(xiàn)實(shí)卻依然擺脫不了過去以行政手段進(jìn)行行政審批改革的影響。盡管可以說這樣的改革與之前相比較有了依法進(jìn)行改革的基礎(chǔ)，但實(shí)際的問題在于，行政審批改革本身承載了推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)，而在此之下可以看到，僅依靠一個(gè)單一的行政許可法這樣“一匹小馬”要拉動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變這樣“一輛大車”是很困難的事情，依然需要借助行政力量來進(jìn)行行政審批改革即“政府自我革命”，以真正推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，因而行政許可法的實(shí)施與行政審批改革也就相伴而行了。另一個(gè)是以十八大和新一屆政府產(chǎn)生為節(jié)點(diǎn)，之前主要圍繞著行政審批權(quán)的取消為標(biāo)志的行政審批改革，而之后則是圍繞著“簡(jiǎn)政放權(quán)”精神下構(gòu)建服務(wù)型政府的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�目�?biāo)的行政審批改革，既有取消行政審批權(quán)的事項(xiàng)，也有下放行政審批權(quán)的內(nèi)容，還有向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)限的問題；既有行政審批性質(zhì)權(quán)限的事項(xiàng)，還有其他諸如房屋產(chǎn)權(quán)登記、社保基金等涉及政府服務(wù)職責(zé)權(quán)限的事項(xiàng)，徹底走向了責(zé)任型、服務(wù)型等體現(xiàn)著復(fù)合型、深層性實(shí)質(zhì)法治行政目標(biāo)的政府建設(shè)。

正是在上述歷史背景及其背后的國(guó)家政策與理論深度發(fā)展的過程中，銅川市便民服務(wù)中心從2012年建設(shè)之初，在整體設(shè)計(jì)上不但極力突顯行政權(quán)的服務(wù)功能，而且從一開始就嘗試運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)整合政府各個(gè)部門的權(quán)力，再通過流程再造把行政權(quán)力及其服務(wù)功能全面納入法治的軌道，不能不說是一種時(shí)代性很強(qiáng)的有益探索。經(jīng)過三年多的調(diào)整與發(fā)展，銅川市便民服務(wù)中心在權(quán)力運(yùn)作方面已實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)范下的服務(wù)—管理—監(jiān)督的一體化，相應(yīng)地，在對(duì)外服務(wù)上形成了向公眾提供無縫隙服務(wù)的整體架構(gòu)，為法治政府與服務(wù)型政府兩者的結(jié)合提供了分析范本。

尤為難得的是，銅川市便民服務(wù)中心的探索，解決了“法治政府”與“服務(wù)型政府”之間的“鏈接”問題。即它以一種整體性思維方式，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)把各部門的權(quán)力放置于一個(gè)平臺(tái)上，通過實(shí)時(shí)監(jiān)控與記錄以及相對(duì)人點(diǎn)評(píng)等形成的考評(píng)體系使每個(gè)權(quán)力主體的責(zé)任達(dá)到了透明的程度；一反過去從政府角度考慮問題的方式，而是從公眾需要的角度，采用“全域化”布點(diǎn)思維，在全區(qū)域把服務(wù)前臺(tái)直接延伸至公眾的生活區(qū)域；在管理上，以全網(wǎng)絡(luò)鏈接與全電子化運(yùn)行的方式，實(shí)現(xiàn)各縣（市、區(qū)）行政服務(wù)中心的縱向聯(lián)系，使市、縣兩級(jí)行政服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，從而形成以現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的、覆蓋全市的服務(wù)體系。這一結(jié)構(gòu)模式，使銅川便民服務(wù)中心具備了復(fù)合型的特點(diǎn)，把公眾需求、地域特點(diǎn)、信息技術(shù)、政府權(quán)力等各種要素有效地組合并搭建成立體的結(jié)構(gòu)，使法治政府建設(shè)脫離了合法律性（法律規(guī)范規(guī)定）的簡(jiǎn)單依法辦事層次，而是以服務(wù)為內(nèi)容走向了合法性（法律目的、原則、精神）階段。這一過程，明顯有把整體型政府、服務(wù)型政府、法治政府、智慧型政府、責(zé)任型政府等一系列復(fù)合型要素統(tǒng)一起來的傾向，是一種體現(xiàn)著全面實(shí)質(zhì)法治行政要求的法治型政府建設(shè)的有益探索。