我國合作社發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀與合作社法修訂的有限目標(biāo)（代序）
仝志輝


本叢書第一冊聚焦合作社的本質(zhì)問題，集中反映了合作社立法前后對(duì)于合作社本質(zhì)問題的爭論以及合作社法對(duì)于合作社本質(zhì)問題的處理。作為本叢書的第二冊，本冊集中反映的是立法如何面對(duì)現(xiàn)在合作社發(fā)展的不規(guī)范以及與此有關(guān)聯(lián)的合作形式多元化的局面。這一冊選編的文章為我們討論如何認(rèn)識(shí)合作社發(fā)展的不規(guī)范，如何通過立法改善發(fā)展不規(guī)范的局面提供了很好的背景。
本冊選編的主要是對(duì)合作社發(fā)展不規(guī)范狀況的原因分析以及與此相關(guān)的法律、政策規(guī)制的討論。本書具體分為三編：第一編的論文從不同角度呈現(xiàn)合作社發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀；第二編梳理發(fā)展不規(guī)范在經(jīng)營主體發(fā)展、法律和扶持政策等多方面的原因，尤其是法律和政策方面的原因；第三編展示學(xué)者在立法和政策改進(jìn)上提出的方向性和具體化的建議。以上現(xiàn)狀、原因和對(duì)策的三方面內(nèi)容在一篇論文中可能同時(shí)涉及，一篇論文被編在哪一編，主要是根據(jù)論文的貢獻(xiàn)和論述的重點(diǎn)而定。
今天合作社法修訂面對(duì)的形勢和當(dāng)初進(jìn)行合作社立法時(shí)不同，當(dāng)時(shí)立法面對(duì)的是各類合作組織已經(jīng)成立且各有特點(diǎn)，組織需求非常多樣化的情況，法律訂立的重點(diǎn)是明確合作社的性質(zhì)，即明確界定“什么是成員擁有、以自助為原則和宗旨的合作社”。當(dāng)時(shí)的立法考慮到了各類合作組織形式的多樣性，僅就應(yīng)該重點(diǎn)發(fā)展的專業(yè)合作社進(jìn)行規(guī)定，并且在成員資格和數(shù)量、出資方式、內(nèi)部管理制度、盈余分配上給予低門檻和包容性的制度安排，并規(guī)定多種扶持政策以鼓勵(lì)其發(fā)展。
而今天的立法修訂面對(duì)的主要形勢是：專業(yè)合作社數(shù)量激增，但發(fā)展不規(guī)范情況也更加突出，而對(duì)于不規(guī)范現(xiàn)象各方認(rèn)識(shí)又不一致；在發(fā)展不規(guī)范的同時(shí)，另外一個(gè)突出的現(xiàn)象是合作社發(fā)展的多元樣態(tài)更加明顯。大家對(duì)于什么是合作社有了基本共識(shí)，因而合作社發(fā)展的不規(guī)范態(tài)勢自然引起了學(xué)界和政界極大的關(guān)注。通過修訂法律是否可以遏制和改善這種不規(guī)范發(fā)展的局面逐步成為合作社研究的中心議題之一。同時(shí)，不可避免的是，在立法階段已經(jīng)呈現(xiàn)出來但當(dāng)時(shí)在立法中未能澄清的基本觀念的分歧，在今天表現(xiàn)得更加明顯了。
作為主編，筆者在這里結(jié)合對(duì)各編主旨的陳述，對(duì)合作社發(fā)展不規(guī)范的主要問題進(jìn)行評(píng)述，并在評(píng)述之后，提出自己對(duì)合作社法修訂的觀點(diǎn)。本序言既是對(duì)全書內(nèi)容的提要總結(jié)，也是基于這些匯集起來的研究，討論合作社法修訂對(duì)于改變發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀能起到什么作用，對(duì)此我們應(yīng)持何種目標(biāo)。
一　合作社不規(guī)范發(fā)展的現(xiàn)狀
在2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》通過并實(shí)施之后，合作社加速發(fā)展，到2015年12月底，全國登記注冊的農(nóng)民合作社達(dá)153.1萬家，比上年底增長18.8%，實(shí)際入社農(nóng)戶10090萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的42%，較上年提高6.5個(gè)百分點(diǎn)�！笆�二五”期間，合作社數(shù)量增長近3倍，農(nóng)戶入社率提高近31個(gè)百分點(diǎn)。
但在高速發(fā)展的同時(shí)，“假、空、小、弱、散”問題突出。合作社發(fā)展存在的不規(guī)范現(xiàn)象主要有：社員民主權(quán)利沒有落實(shí)，合作社民主管理制度形同虛設(shè)，多數(shù)合作社的重大決策是由社長或少數(shù)幾個(gè)大戶社員說了算；合作社內(nèi)部盈余分配不能遵照法律規(guī)定按交易量返還，這限制了普通社員從合作社發(fā)展中獲利的機(jī)會(huì)；合作社與外部經(jīng)濟(jì)主體的交易關(guān)系不規(guī)范，很多時(shí)候，合作社只是大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)的翻牌；大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)掛著合作社的牌子，套取國家對(duì)合作社發(fā)展的扶持資金；不規(guī)范的專業(yè)合作社為了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)�；蛘咛兹≌�策扶持，紛紛成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，這使得合作社發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)象在聯(lián)合社層面繼續(xù)發(fā)展，在更大程度上侵犯普通社員的權(quán)益，消減國家政策扶持的效果。
合作社法通過之后，對(duì)于合作社發(fā)展方向和態(tài)勢的評(píng)價(jià)也成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。這與在合作社立法前后對(duì)于合作社立法目的、調(diào)整范圍和合作社定義方面的激烈爭論是緊密相關(guān)的。合作社法對(duì)于合作社本質(zhì)問題的處理，基本上接受了國際合作社聯(lián)盟對(duì)合作社原則的界定，這表現(xiàn)出希望中國農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的立法宗旨。但是，實(shí)踐的發(fā)展似乎并沒有落實(shí)立法者的宏愿。在法律通過的短短一兩年時(shí)間內(nèi)，大量不合法律要求的合作社注冊成立。合作社的數(shù)量及其覆蓋鄉(xiāng)村、農(nóng)戶的范圍迅速增長，合作社的形式越來越多樣化，或者說，合作社被各種經(jīng)濟(jì)主體加以利用的范圍越來越廣、程度越來越深。這種發(fā)展趨勢到底對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護(hù)農(nóng)民利益起到怎樣的作用，學(xué)者們的意見并不一致。
第一編的四篇論文都注意到一些共同的事實(shí)，即非普通農(nóng)戶的大戶和外來資本創(chuàng)立的企業(yè)已經(jīng)成為合作社的領(lǐng)辦者，并且領(lǐng)辦型合作社已經(jīng)成為合作社的主要形式，而且，它引發(fā)了進(jìn)一步的結(jié)果，就是大戶和企業(yè)在合作社的出資額和盈余分配中占大頭，在合作社的控制權(quán)中占優(yōu)勢。張曉山、苑鵬基于現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)戶異質(zhì)和資本、農(nóng)戶實(shí)力不對(duì)等的情況，認(rèn)為由資本和大戶領(lǐng)辦合作社不可避免，且目前這對(duì)普通農(nóng)戶是有利的。劉老石、苑鵬甚至認(rèn)為這可能就是有中國特色的合作社的發(fā)展形式。對(duì)于這種合作社的發(fā)展導(dǎo)致的普通農(nóng)戶獲利占比不高的情況，四位學(xué)者都有共識(shí)。但對(duì)于發(fā)展不規(guī)范的原因及性質(zhì)的判斷，學(xué)者之間發(fā)生了分歧。
張曉山從他一直認(rèn)為的“多樣化、混合型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式和經(jīng)營形態(tài)在中國農(nóng)村將長期存在”的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要載體的農(nóng)民專業(yè)合作社也將長期呈現(xiàn)異質(zhì)性和多樣性的特點(diǎn)，而資本和大戶領(lǐng)辦成為農(nóng)民專業(yè)合作社的一種形式甚至在部分地區(qū)成為主要形式，正是這種異質(zhì)性和多樣性發(fā)展格局中的正常表現(xiàn)。從他關(guān)注的農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度，他認(rèn)為專業(yè)農(nóng)戶能不能成為合作社的主體并發(fā)展壯大，是衡量合作社發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。而潘勁認(rèn)為，這一現(xiàn)實(shí)已經(jīng)違背了合作社資本報(bào)酬有限的原則。
劉老石試圖站在整個(gè)合作社運(yùn)動(dòng)發(fā)展的全過程和大局來看待合作社發(fā)展不規(guī)范的問題。他認(rèn)為所謂合作社的真假問題是個(gè)偽問題，真正的問題應(yīng)該是符合中國實(shí)際的合作社標(biāo)準(zhǔn)是什么的問題，而解決問題的方式也應(yīng)該是讓農(nóng)民更多地創(chuàng)造合作社的多種形式，在制度競爭中讓真假合作社自現(xiàn)，在能夠發(fā)現(xiàn)什么是符合實(shí)際的合作社標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，再通過法律修改的方式加以規(guī)范。劉文的貢獻(xiàn)是十分堅(jiān)定地將合作社發(fā)展中的問題定位為不規(guī)范問題，這使得我們按照法律上的合作社標(biāo)準(zhǔn)來衡量現(xiàn)實(shí)中的合作社時(shí)不能簡單地按真假區(qū)分，而是應(yīng)認(rèn)真思考為什么會(huì)存在不規(guī)范，不規(guī)范從合作社運(yùn)動(dòng)發(fā)展的大局看是利大于弊還是弊大于利。同時(shí)，他也直接指出，合作社法規(guī)定的關(guān)于合作社的五條原則并不具有可操作性，進(jìn)而提出應(yīng)以“一人一權(quán)”而不是“一人一票”來作為合作社的根本原則，這樣可以確保合作社由初期的資本更多獲利逐步演化到資本和勞動(dòng)平等獲利的運(yùn)作模式。劉老石特殊的人生際遇使他無法再為自己這些獨(dú)到的見解貢獻(xiàn)進(jìn)一步的智慧，但中國的農(nóng)民合作社運(yùn)動(dòng)中永遠(yuǎn)留下了他熱忱、冷靜和睿智的思考。
苑鵬的文章明確點(diǎn)出了農(nóng)民專業(yè)合作社法在成員法政方面的寬泛規(guī)定是合作社發(fā)展出現(xiàn)多種形態(tài)的重要原因。她的表述是：“中國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的一大突破是成員構(gòu)成不再局限于具有相同市場地位、從事相同生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的同業(yè)生產(chǎn)者的聯(lián)合，而是在此基礎(chǔ)上，還允許那些處在同一農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條上具有上游、下游業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的相關(guān)利益群體共同聯(lián)合，組成合作社。即農(nóng)民專業(yè)合作社不僅是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的同質(zhì)者的組織，也是服務(wù)利用者和服務(wù)提供者共同組成的異質(zhì)者的組織�！币簿褪钦f，法律主動(dòng)適應(yīng)了異質(zhì)性的農(nóng)民成員的合作需求，并很可能放大了這樣的合作需求，從而使得異質(zhì)性成員的合作社成為合作社發(fā)展的主流形式。這也就是她說的“作為合作社利用者的農(nóng)民生產(chǎn)者和作為合作社業(yè)務(wù)服務(wù)提供者的非農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者共同組成的合作社”。這種合作社區(qū)別于“作為合作社利用者的農(nóng)民生產(chǎn)者組成的合作社”，具有明顯的中國印記。這也使得中國的農(nóng)民合作社出現(xiàn)了相對(duì)經(jīng)典合作社性質(zhì)的組織性質(zhì)變異，中國的合作社“由利用者組成的組織、‘所有者-利用者’同一的成員共同體，走向‘所有者-業(yè)務(wù)相關(guān)者’同一、相關(guān)利益群體共同組成的聯(lián)盟”。變異不僅體現(xiàn)在成員關(guān)系、決策原則、收益分配規(guī)則和經(jīng)營規(guī)則等方面，而且表現(xiàn)在合作文化、合作哲學(xué)等方面。這種變異被苑鵬認(rèn)為是一種組織創(chuàng)新。不論領(lǐng)辦人是哪種類型，其都實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)辦人和農(nóng)戶的帕累托改進(jìn)。但是，她也承認(rèn)，領(lǐng)辦人與農(nóng)戶的帕累托改進(jìn)程度明顯不同�！斑@將造成農(nóng)戶群體在市場競爭中更加處于相對(duì)弱勢的地位，與領(lǐng)辦人群體的經(jīng)營實(shí)力、收入差距進(jìn)一步拉大。并且，由非農(nóng)民生產(chǎn)者領(lǐng)辦的各類合作社產(chǎn)生的一個(gè)共性問題是：他們的出現(xiàn)使得小農(nóng)發(fā)展自我合作社的機(jī)會(huì)更小。”
二　合作社不規(guī)范發(fā)展的主體原因和環(huán)境原因
雖然合作社的不規(guī)范發(fā)展具有多種成因，但基于本套叢書的編輯意圖和本冊的主題，本書第二部分突出反映合作社發(fā)展的不規(guī)范與合作社法本身的不完善之間的關(guān)聯(lián)。合作社法的立法本意就是規(guī)范合作社的發(fā)展，但在合作社立法之后，合作社發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)象又進(jìn)一步惡化。這不能不引起人們的深思。
學(xué)者們在立法前討論合作社法的立法意義時(shí)，普遍認(rèn)為合作社法將規(guī)范合作社的發(fā)展。在合作社法的立法討論過程中，各方也十分注意合作社應(yīng)擁有規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出：支持農(nóng)民按照自愿、民主的原則，發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織。其中，民主的原則被明確提出。合作社法規(guī)定合作社實(shí)行民主管理，并規(guī)定了一系列權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理制度。
合作社法為了保證合作社成員參與民主管理，以及規(guī)范合作社成員之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，設(shè)定了一系列的法律制度：如農(nóng)民成員比例，成員大會(huì)選舉和表決制度，成員退社權(quán)利，成員參與合作社內(nèi)部事務(wù)管理制度，成員分享盈余權(quán)利，成員賬戶制度，等等。
對(duì)于以上制度為何無法得到有效執(zhí)行從而導(dǎo)致合作社發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)象，學(xué)者的分析主要從兩方面入手：一種是從發(fā)展合作社的各種力量上找原因，一種是從法律自身找原因。前文已經(jīng)提及苑鵬在分析合作社發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀時(shí)已經(jīng)明確指出，合作社法對(duì)于合作社多種性質(zhì)成員的開放態(tài)度給合作社內(nèi)部治理的不規(guī)范埋下了伏筆。這種對(duì)合作社法律自身缺陷的分析和各種力量行為的分析，是本編對(duì)發(fā)展不規(guī)范成因的理解。
在這部分文獻(xiàn)中，仝志輝和熊萬勝貢獻(xiàn)了兩種分析思路，并影響了其后加入的學(xué)者的分析。仝志輝將解釋的重心放在為什么大量專業(yè)合作社成為“大農(nóng)吃小農(nóng)”的合作社，或者說，合作社發(fā)展如何背離了合作社“使成員平等受益”的價(jià)值目標(biāo)。他首先分析了三類主體，農(nóng)戶、涉農(nóng)部門和下鄉(xiāng)資本的狀況，并具體呈現(xiàn)了三類不同主體在合作社發(fā)展中的相互關(guān)系狀況，指出涉農(nóng)部門和下鄉(xiāng)資本相互勾結(jié)，且和分化了的農(nóng)戶中的大戶相結(jié)合，這共同促成了這類合作社的出現(xiàn)和壯大。仝文是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)的大背景中分析這一實(shí)踐機(jī)制的，其認(rèn)為上述機(jī)制是一個(gè)宏觀結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，因此，解決合作社發(fā)展不規(guī)范的問題就不僅僅是一個(gè)嚴(yán)格執(zhí)行合作社法和調(diào)整合作社促進(jìn)政策的問題，而是整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)政策的系統(tǒng)調(diào)整。仝文的目標(biāo)是為合作社問題的討論提供大的結(jié)構(gòu)背景，并直接進(jìn)入對(duì)關(guān)鍵的實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制的分析。
熊萬勝解釋的現(xiàn)象和仝志輝類似，但是他的概括緊扣合作社發(fā)展實(shí)踐和合作社原則之間的背離，即“名實(shí)分離”。熊萬勝認(rèn)為，“名實(shí)分離”是合作社這一組織在制度化過程中產(chǎn)生的意外后果，他給出的解釋方向在于新制度主義論及的制度環(huán)境和組織行動(dòng)者兩個(gè)方面：在制度環(huán)境層次上，國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化了有選擇的再分配體系以及法律體系，建立了政府對(duì)于企業(yè)和能人的非科層性集權(quán)關(guān)系。這種集權(quán)關(guān)系在縱向上是多層級(jí)的，橫向上是多條線的，運(yùn)作方式是人格化的，這給農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的“名實(shí)分離”行為提供了自主性空間與合法性。在行動(dòng)者層次上，選擇性再分配體系中的制度行動(dòng)者將農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的制度形式作為最基本的甄別依據(jù)，誘使作為組織行動(dòng)者的農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織積極嵌入制度環(huán)境，并將制度建設(shè)與選擇作為獲取政府資源的“門道”，從而使得這類組織在技術(shù)性結(jié)構(gòu)之外，分化出了一個(gè)“資源性結(jié)構(gòu)”。這種“資源性結(jié)構(gòu)”可以理解為一個(gè)持續(xù)性的資源運(yùn)作和獲取的流程，熊文提示我們注意這個(gè)流程的存在。相比法律上的合作社，熊萬勝的論文給出了實(shí)踐形態(tài)的合作社的生成過程。
仝志輝和熊萬勝的文章分別為行動(dòng)主體和制度環(huán)境做了具體分析，為進(jìn)一步對(duì)合作社發(fā)展不規(guī)范的過程機(jī)制進(jìn)行分析奠定了基礎(chǔ)。從他們的角度來看后續(xù)研究，可以對(duì)后續(xù)的相關(guān)文章做如下的定位。
崔寶玉的文章以合作社規(guī)制的全面加強(qiáng)為背景，對(duì)合作社發(fā)展的制度環(huán)境做了充分描述，分析了中央政府、地方政府在發(fā)展合作社中的不同目標(biāo)，分析了在地方行政場域中，功能性合作社俘獲政府的過程，說明了功能性合作社異化的本質(zhì)，也解釋了非功能性合作社在政府扶持政策中被邊緣化的機(jī)制。
馮小分析了多種鄉(xiāng)村政治權(quán)力主體如何接納合作社制度并進(jìn)行自主性策略運(yùn)作的過程，即合作社的“被包裝”過程。馮小把仝志輝提及的農(nóng)戶分化和部門、資本下鄉(xiāng)進(jìn)一步描述為：國家相關(guān)惠農(nóng)政策和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施的頻度與力度會(huì)持續(xù)增強(qiáng)，合作社制度處在農(nóng)民分化與基層治理結(jié)構(gòu)的雙重變動(dòng)中難免出現(xiàn)異化現(xiàn)象，農(nóng)民社會(huì)分化與基層治理成為合作社異化的基礎(chǔ)。這篇文章的貢獻(xiàn)是具體描述了“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”的現(xiàn)象，即合作社被政府作為招商引資的政策優(yōu)惠包，會(huì)成為下鄉(xiāng)資本謀利經(jīng)營的策略及鄉(xiāng)村少數(shù)精英包裝投機(jī)資本的牟利工具。
何慧麗、趙曉峰的文章，可以視為對(duì)仝志輝一文的重新敘述，其更為簡潔地分析了部門和資本下鄉(xiāng)如何在減少同農(nóng)戶的交易成本的同時(shí)也加劇了合作社的異化，并進(jìn)一步提出了更具體的對(duì)策建議。
三　合作社法修訂的價(jià)值取向和具體方向
第二部分中對(duì)于合作社發(fā)展不規(guī)范的原因的探討主要涉及合作社發(fā)展過程中客觀的利益結(jié)構(gòu)的作用，因此，法律和政策規(guī)則就必須打破現(xiàn)有的利益結(jié)構(gòu)或者說超脫這一結(jié)構(gòu)。在這方面，我國需要有的放矢地制定一些相應(yīng)的法條和政策。這就涉及本冊第三部分的內(nèi)容。
首先涉及的是立法規(guī)制的價(jià)值取向問題。價(jià)值取向是法律規(guī)制的基礎(chǔ)，合作社的法律和政策規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、公平、益貧性等價(jià)值取向，從而更好地促進(jìn)合作社向規(guī)范的方向發(fā)展。
任梅的文章認(rèn)為，現(xiàn)有法律對(duì)于農(nóng)民主體地位的保障不足，先發(fā)展后規(guī)范、重效率輕公平是政府規(guī)制（廣義上的法律規(guī)制）上的偏差，應(yīng)該予以糾正。要大力保障弱勢小農(nóng)戶的主體地位，要“先規(guī)范，再發(fā)展”，清晰規(guī)制邊界，提高規(guī)制效率，“重公平，促效率”，使合作社回歸公平性前提，提高運(yùn)行效率和市場競爭力。
任大鵬、王敬培的文章認(rèn)為，復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境使農(nóng)民專業(yè)合作社體現(xiàn)著趨利性和服務(wù)性的雙重屬性，法律和政策應(yīng)強(qiáng)化其服務(wù)社區(qū)的益貧性導(dǎo)向，使農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)揮其帶動(dòng)弱勢農(nóng)民參與市場競爭及促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的作用。他們通過實(shí)例研究發(fā)現(xiàn)，合作社核心成員為了達(dá)到“套取政策支持”的目的，在必須滿足一些硬性指標(biāo)的同時(shí)就要有一些帶動(dòng)小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者甚至是其所在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的行為，因此建議，我們應(yīng)完善法律和政策設(shè)計(jì)，防范政策實(shí)施中的尋租行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)合作社領(lǐng)辦人過度追求自身利益而損害弱小農(nóng)戶利益取向的矯正。
上述價(jià)值取向，應(yīng)在制度層面上予以落實(shí)。學(xué)者們探討了制度落實(shí)的具體方向。申龍均認(rèn)為，我國和韓日的農(nóng)業(yè)有許多相似之處，因此韓、日的綜合農(nóng)協(xié)，即既從事產(chǎn)品購銷等經(jīng)濟(jì)事業(yè)，又從事信用保險(xiǎn)等金融事業(yè)以及衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)的綜合性組織，對(duì)我國有借鑒意義。他提出我國應(yīng)發(fā)展農(nóng)民綜合合作社，并在法律中做出相關(guān)規(guī)定。楊團(tuán)以近年親歷的四個(gè)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)自治組織發(fā)展中的難題為例，說明農(nóng)民組織內(nèi)部再分配比外部的政府直接轉(zhuǎn)移支付更有效率，同時(shí)，農(nóng)民組織更容易掌握會(huì)員資信，只要建立起網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，無論市場業(yè)務(wù)還是公共服務(wù)都會(huì)更加有效。這種制度試驗(yàn)實(shí)際上契合了日本、韓國、中國臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)協(xié)(農(nóng)會(huì))的歷史經(jīng)驗(yàn)。他認(rèn)為綜合性的農(nóng)民合作組織由于內(nèi)部功能互補(bǔ)，因而具有一種內(nèi)生的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。為了啟動(dòng)、激發(fā)、保護(hù)這種內(nèi)生機(jī)制，必須啟動(dòng)外部的社會(huì)政策框架和制度體系予以引導(dǎo)和全力支持。
最后兩篇文章涉及法律規(guī)制的具體方向，分別是合作社法通過之前和通過之后的兩篇政策類論文。徐旭初的文章寫于農(nóng)民專業(yè)合作社通過之前，是對(duì)《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》制度取向的解析。該文把法律的制度導(dǎo)向分為法律導(dǎo)向、知識(shí)導(dǎo)向、文化導(dǎo)向三個(gè)部分，客觀地描述了制度導(dǎo)向的重要作用。該文對(duì)浙江條例在企業(yè)性質(zhì)和法人性質(zhì)方面的定位，對(duì)非生產(chǎn)性投資者加入合作社、合作社自我規(guī)制等問題的處理，既讓我們看到了當(dāng)時(shí)立法者的考慮，也讓我們對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社法表現(xiàn)的制度導(dǎo)向增加了理解。這篇文章可以作為我們反思合作社法制度導(dǎo)向問題的一篇?dú)v史文獻(xiàn)。根據(jù)本書以及對(duì)本書之外的合作社實(shí)踐發(fā)展的分析，我們可以更容易地鑒別合作社立法對(duì)制度導(dǎo)向考慮的得與失。
楊春悅的論文直面突出的合作社發(fā)展不規(guī)范的現(xiàn)狀，提出了完善法律應(yīng)該重視的方面：首先，對(duì)立法如何調(diào)整合作社的范圍、規(guī)范合作社的主體、明確監(jiān)管部門和嚴(yán)格獎(jiǎng)懲等提出了明確的立法建議；其次，對(duì)加強(qiáng)宣傳、落實(shí)扶持政策、突出示范引領(lǐng)作用、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等提出了建議；最后對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法的幾個(gè)重要方面提出了建議。
婦女參與合作社發(fā)展符合合作社原則，但是，實(shí)踐中也有很多障礙。本書選編了苑鵬的一篇文章，該文針對(duì)婦女參與合作社發(fā)展并不順暢，還存在很多障礙的現(xiàn)狀分析了現(xiàn)行制度、傳統(tǒng)觀念，婦女自身?xiàng)l件等多種因素是如何影響婦女對(duì)合作社的有效參與的，并提出了相關(guān)對(duì)策。
四　合作社法修訂應(yīng)持有限目標(biāo)
當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的不規(guī)范現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響了通過合作社來加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“三農(nóng)”戰(zhàn)略部署。僅僅通過加強(qiáng)示范社建設(shè)和提升行政扶持的精準(zhǔn)度不足以解決大面積的合作社不規(guī)范問題。在當(dāng)下全國人大正在進(jìn)行的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂中，我國應(yīng)盡快訂立某些法律條款，促進(jìn)合作社的規(guī)范發(fā)展，并有效推動(dòng)相關(guān)規(guī)范合作社發(fā)展的政策出臺(tái)。為此，我們必須很好地設(shè)定合作社法修訂的目標(biāo)。
筆者的觀點(diǎn)是：合作社法修訂應(yīng)該持有限修訂的目標(biāo)。一些大問題，如農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建乃至農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村改革中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系乃至統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及農(nóng)村發(fā)展中的農(nóng)民福利、社區(qū)服務(wù)都和合作社的規(guī)范發(fā)展有關(guān)。但是，最為迫切的是，思考合作社在以上方面可以現(xiàn)實(shí)地發(fā)揮多少作用，以及立法在促進(jìn)這些作用的發(fā)揮時(shí)應(yīng)起多大作用。
同時(shí)，合作社法面臨著與相關(guān)法律的復(fù)雜關(guān)系（供銷社立法、農(nóng)村金融立法、集體經(jīng)濟(jì)組織立法），短期內(nèi)很難擴(kuò)大其調(diào)整的經(jīng)濟(jì)（社會(huì)）主體的范圍。因此，我們應(yīng)該立足于原有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》適用的經(jīng)濟(jì)主體的范圍，將符合合作社原則、以農(nóng)民為主體的經(jīng)濟(jì)主體納入在內(nèi)。這是一種有限擴(kuò)大調(diào)整范圍的思路。
有限修訂的更重要含義是，只管法律可以管的。比如，雖然合作社法的執(zhí)行需要現(xiàn)有涉農(nóng)部門的全力參與，但是由于涉農(nóng)部門體制仍然存在缺陷，不宜在法律中對(duì)各涉農(nóng)部門的具體職責(zé)做出規(guī)定，相反，還要對(duì)有關(guān)扶持合作社發(fā)展的規(guī)定進(jìn)行檢討。
1.確立有限修訂是基于對(duì)合作社作用的合理定位
我們有必要對(duì)合作社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)起的作用做一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓沧R(shí)以作為討論的底線，以防對(duì)合作社的不正當(dāng)期待干擾對(duì)合作社立法問題的討論。
在歐洲合作社的發(fā)展過程中，有一個(gè)非常重要的觀察家米瑟斯，他曾經(jīng)因?yàn)榕�評(píng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而出名。其認(rèn)為當(dāng)時(shí)歐洲的合作社運(yùn)動(dòng)被作為一種政治工具，是一種政治運(yùn)動(dòng)，合作社運(yùn)動(dòng)尋求國家對(duì)于合作社的稅收減免和維持農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)格的特權(quán)，這勢必?fù)p害其它社會(huì)階層和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的利益。從合作社運(yùn)動(dòng)的角度看，他對(duì)合作社的批評(píng)是一種偏見。但其批評(píng)實(shí)際上包含了一種可貴的對(duì)于合作社作用的務(wù)實(shí)態(tài)度。合作社可以為弱勢群體帶來合理的利益，但是不應(yīng)該天然地認(rèn)為合作社的利益就凌駕于其它經(jīng)濟(jì)主體之上，凌駕于合作社社員之外的其它社會(huì)成員之上。國家需要通過立法做的是，給予合作社這一類特殊的企業(yè)組織以合法性，為其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)立基本規(guī)則，為其它經(jīng)濟(jì)主體以及國家和合作社發(fā)生關(guān)系時(shí)設(shè)定基本的行為規(guī)則。對(duì)合作社立法，不意味著貶低其它經(jīng)濟(jì)主體。在現(xiàn)階段，也不能導(dǎo)致對(duì)合作社之外的其它經(jīng)營主體的限制或損害。這樣一種對(duì)于合作社作用（功能）的有限期待，將有利于更好地討論合作社法修法涉及的具體問題。
在改革開放之后，中國新時(shí)期的合作社興起直至今天，人們基于不同的立場、知識(shí)視野乃至利益，對(duì)農(nóng)民合作社對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用給予了不同的期待。時(shí)至今日，合作社名義的經(jīng)濟(jì)組織的成長已經(jīng)數(shù)量眾多，我們對(duì)于合作社可以起到的基本作用可以有一個(gè)更為客觀的評(píng)價(jià)了。隨著農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和市場化過程，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)多樣化。合作社并不能包打天下，基于其對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的適應(yīng)性以及促進(jìn)農(nóng)戶和社區(qū)發(fā)展的特有功能，要通過更加有效的立法安排，擴(kuò)大其生存空間，更主要地是提高其組織效力和經(jīng)營業(yè)績，以進(jìn)一步發(fā)揮合作社制度的優(yōu)勢。適宜的法律是使其充分發(fā)揮優(yōu)勢的必要條件。除此之外，合作社法或是合作社法背后的立法思想，都不能先驗(yàn)地證明合作社是更加適宜農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織形式。
2.有限修訂要果斷拆除對(duì)于合作社發(fā)展以物質(zhì)為主的政府扶持政策的合法性基礎(chǔ)
目前法律對(duì)于合作社注冊采取低門檻、包容性原則，對(duì)于合作社內(nèi)部管理也規(guī)定得較為寬松，這說明法律期待給合作社發(fā)展留足空間，將內(nèi)部規(guī)范管理的希望寄托在合作社自治上。同時(shí)，在促進(jìn)其發(fā)展方面，各級(jí)政府采取了以物質(zhì)資源扶持為主的政策。法律上的寬松和行政上的財(cái)政扶持一定程度上加劇了合作社發(fā)展不規(guī)范的局面。
特別在財(cái)政扶持上。物質(zhì)扶持絕大多數(shù)是無償給予，法律對(duì)扶持效果也缺乏特別有效的監(jiān)督。在決定扶持對(duì)象時(shí)，各級(jí)政府只重視合作社的社員規(guī)模、資金規(guī)模和業(yè)務(wù)數(shù)量，這無形中助長了申請材料造假，也導(dǎo)致了合作社發(fā)展一味注重帶動(dòng)農(nóng)戶數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模等數(shù)量指標(biāo)，而不重視其帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、長效推動(dòng)農(nóng)民收入增長、確保社員參與民主決策等質(zhì)量型指標(biāo)。物質(zhì)扶持為主的扶持方式導(dǎo)致涉農(nóng)部門競逐扶持資金，農(nóng)民大戶、外來資本只管申報(bào)、不管切實(shí)發(fā)展。法律的疏漏和行政的強(qiáng)力支持兩相結(jié)合，形成了“假”、“空”合作社占有相當(dāng)比例的發(fā)展格局，擠壓了真正合作社發(fā)展的空間，“小”、“弱”、“散”的現(xiàn)象也就隨之蔓延。
對(duì)于合作社發(fā)展存在的不規(guī)范問題，國家已經(jīng)提出了建立成員賬戶和管理檔案、進(jìn)行年度報(bào)告、完善盈余分配制度等要求，但各部門仍然希望通過加強(qiáng)財(cái)政稅收扶持、給予用水用電支持等物質(zhì)性舉措進(jìn)行誘導(dǎo)。但合作社發(fā)展基數(shù)已經(jīng)十分龐大，這些政策即使精準(zhǔn)實(shí)施，也會(huì)因僧多粥少而無法顯效，監(jiān)督落實(shí)更難實(shí)施。甄別優(yōu)質(zhì)合作社進(jìn)行示范社扶持的成本也正在大大增加，人才培養(yǎng)體制也跟不上規(guī)范化的要求。目前，基于涉農(nóng)部門政績導(dǎo)向和物質(zhì)扶持為主的慣性，要想改變新注冊合作社主要是為了套取政策扶持以及合作社后續(xù)發(fā)展乏力的局面，行政措施已無顯著效力。
3.有限修訂要規(guī)范合作社準(zhǔn)入條件
要實(shí)現(xiàn)有限修訂，首先要適度修改有關(guān)合作社準(zhǔn)入條件的規(guī)定�，F(xiàn)有法律基本體現(xiàn)了“所有者與惠顧者同一”的合作社本質(zhì)，是合作社規(guī)范發(fā)展的重要基礎(chǔ)。比如《合作社法》第3條規(guī)定，合作社應(yīng)遵循下列原則：1.成員以農(nóng)民為主體；2.以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；3.入社自愿、退社自由；4.成員地位平等，實(shí)行民主管理；5.盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。上述各條中，成員地位平等，實(shí)行民主管理和盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還這三點(diǎn)直接體現(xiàn)了合作社的本質(zhì)規(guī)定。因此，并不需要大改。但是法律對(duì)合作社準(zhǔn)入條件的規(guī)定失之于寬松，這導(dǎo)致公司假冒合作社之名侵占國家財(cái)政扶持資源。
現(xiàn)有法律對(duì)作為合作社成員主體的農(nóng)民的界定究竟是戶口意義上的，還是職業(yè)意義上的并不明確，法律還規(guī)定企業(yè)可以加入合作社。這給其他經(jīng)營主體，如公司、家庭農(nóng)場翻牌成立假合作社提供了法律依據(jù)。
因此，應(yīng)將《合作社法》第2條規(guī)定的“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)”修改為“農(nóng)民合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民合作社成員應(yīng)是實(shí)際從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營或生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)、有農(nóng)村戶籍、在農(nóng)村長期居住的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”。
并根據(jù)上述修改將第3條第1款有關(guān)合作社原則的規(guī)定中的“成員以農(nóng)民為主體”改為“成員是具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員”。
4.有限修訂要限制對(duì)合作社的財(cái)政扶持
要果斷限制用財(cái)政資金和項(xiàng)目扶持合作社發(fā)展的政策，真正將扶持合作社發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到培訓(xùn)和指導(dǎo)上來。
筆者建議刪除《合作社法》第8條“國家通過財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展”中的“財(cái)政扶持”，將本條改為“國家通過稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。”
建議刪除《合作社法》第49條規(guī)定的“國家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目，可以委托和安排有條件的有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施”。
建議修改《合作社法》第50條。將第50條規(guī)定的“中央和地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)。對(duì)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社和生產(chǎn)國家與社會(huì)急需的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民專業(yè)合作社給予優(yōu)先扶持”修改為“中央和地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排資金，建立有關(guān)培訓(xùn)中心和示范推廣機(jī)構(gòu)，支持農(nóng)民合作社和合作社聯(lián)合社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)”。

仝志輝
2016年12月20日